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采集报告共计 101 条信息

1 美国WHOI发布《拯救北大西洋露脊鲸》报告 2019-04-19

北大西洋露脊鲸是一种极度濒危的鲸鱼,受美国濒危物种法、海洋哺乳动物保护法和加拿大的危险物种法保护。这类物种只剩下411只,经常在北美东海岸50英里范围内活动,容易受到人类活动的影响。 伍兹霍尔海洋研究所(WHOI)的一份报告讨论了影响露脊鲸种群的威胁,包括渔具缠绕、船舶撞击和海洋噪音污染。该报告由WHOI海洋生物学家Michael Moore和Mark Baumgartner合作编写,还探讨了为解决这些风险和支持北大西洋露脊鲸种群恢复提供最有效务实的解决方案所做的努力。报告主要内容如下: 1.渔具缠绕 问题:渔民使用长垂直绳索或连接海底的鱼线进行捕捞,这些悬挂在水柱中的绳索对北大西洋露脊鲸构成严重危险,因为鲸鱼很容易缠绕在线上,无法逃脱。 解决方案: (1)无人钓鱼装备——目前澳大利亚商业上使用的一种装置用绳索和浮标替换水中的静态鱼线,渔民可以向诱捕器发送信号,触发声音释放,将浮标和绳索漂浮到表面,然后立即将其拖到船上。 (2)努力解开被线缠绕的鲸鱼——解线工作成功解放了数百只捕捞渔具的大型鲸鱼。美国东海岸的解围活动由大西洋大鲸鱼解围网络牵头,该网络由来自20个公共和私人组织的训练有素的紧急救援人员组成。 (3)鲸鱼解线的镇静技术——WHOI目前正在合作进一步开发这项使用药物的镇静技术。 (4)计算机建模——为了更好地了解鱼线缠绕是如何发生的,科学家合作开发了一种模拟器,重现了鲸鱼的纠缠。用户通过装有渔具的水柱导航虚拟鲸鱼,让科学家们研究北大西洋露脊鲸在遇到不同类型的渔具配置时如何移动和反应。 (5)降低强度的绳索——解决渔具缠绕问题的一个可能的近期解决方案是使用减少鱼线强度。 (6)WHALE-SAFE标签——将无绳捕捞技术与认证计划和鲸鱼安全标签相结合,以确认野生捕捞渔业和水产养殖业务中的可持续。 2.船只碰撞 问题:露脊鲸遍布佛罗里达州和加拿大东部之间的海岸,靠近主要港口和众多航道,这使得鲸鱼易受船只袭击。 解决方案: (1)鲸鱼眼睛——WHOI生物学家和工程师开发了一种声学浮标,可以近乎实时地检测航道附近区域的鲸鱼。该设备被称为数字声学监测(DMON)仪器,位于海洋底部的加重框架内,配有称为水听器,可听取鲸鱼的声音。声学浮标已成功地在马萨诸塞州和纽约海岸附近实时探测到鲸鱼,向监管机构、科学家和航运业提供有关鲸鱼存在的警报。 (2)船舶速度限制——作为减少致命船只袭击北大西洋露脊鲸的可能性的监管行动,NMFS和NOAA于2008年对美国东海岸某些地区的船只实施了一系列船速限制。 (3)船舶路线建议——从2001年开始,NMFS与美国海岸警卫队合作,开始制定减少船只减少战略,该战略主要基于通过北大西洋露脊鲸不太可能出现的地区的航线。 3.噪音污染 问题:海洋噪音的上升正在干扰鲸鱼的沟通能力。其他形式的影响鲸鱼通信的人为水下噪声污染包括船舶声纳、使用地震气枪进行海上钻探以及与海上风力涡轮机相关的建筑活动。 解决方案: (1)地震空气枪的替代品——地震气枪的一种可能的替代方案是海洋可控震源。 (2)安静的船舶发动机——船舶静音技术和解决方案可用于帮助减少大型商用船舶的螺旋桨、电机和齿轮不断产生的水下噪音。 (李亚清编译) 查看详细>>

来源:美国伍兹霍尔研究所 点击量:783

2 澳大利亚第七期《海洋产业指数报告》 2019-03-15

2018年12月,澳大利亚海洋科学研究所(AIMS)委托著名经济学研究公司德勤经济研究所(Deloitte Access Economic)编制了第七期《海洋产业指数报告》。报告显示,海洋产业是澳大利亚增长最快的产业之一,其价值已超过681亿美元。海洋产业雇佣了39.3万名员工。 休闲和商业捕鱼、运输、旅游、水产养殖和石油天然气勘探等以海洋为基础的活动对国家的总体经济作出了重大贡献。AIMS首席执行官Paul Hardisty表示,今年的更新证实了海洋产业对国民经济的巨大贡献。在过去十年中,海洋产业一直是澳大利亚经济增长最快的领域之一,而且总体上超过了农业。通过海洋指数可以清楚地了解蓝色经济,通过支持性产业和政府合作伙伴关系,以及用于勘探和监测的海洋科学基础设施,以支持国家经济。 旅游业是海洋产业中最大的独立分行业,2015-2016年度可测量的总产值为309亿美元。其次是海洋石油和天然气产业,同期总产值为233亿美元。 Hardisty博士表示,海洋可持续利用产业的增长对澳大利亚未来的繁荣至关重要,而对AIMS等专门的海洋研究机构来说,要确保增长的方式能够维持和保护我们现在和将来独特的海洋生态系统。 AIMS于2008年发布了首个海洋产业指数,将以前分散的信息汇集到一个文档中,以突出其对澳大利亚经济的重大贡献。在此之前,没有单一类别的“海洋产业”部门来考虑这些利益。 查看详细>>

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3 《联合路线图:加速全球海洋/海洋空间规划进程》 2019-02-27

2017年3月,由联合国教科文组织政府间海洋学委员会和欧盟委员会海事和渔业总局发布,路线图包括5个重点领域、九项行动。 查看详细>>

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4 NOAA更新《珊瑚礁保护战略规划》 2018-12-06

近日,国际珊瑚礁学会(ICRI)发布了NOAA更新的《珊瑚礁保护战略规划》(NOAA Coral Reef Conservation Program Strategic Plan),更新后的战略规划概述了NOAA保护珊瑚礁生态系统及其所提供的一切的愿景。ICRI呼吁虽然现在还有时间保护和恢复这些卓越的生态系统,但我们必须立即采取行动。 珊瑚礁是保护人类生命、生计最有价值的沿海基础设施,但其生态系统却不断受到威胁,经常遭受慢性压力和严重破坏。 该战略规划将指导未来的珊瑚礁研究和保护工作。规划确定了减少对珊瑚生态系统的三大威胁:“气候影响”、“不可持续的捕捞”和“陆基污染源”的方法,并纳入了一个新的工作重点——珊瑚种群恢复。 更新后的NOAA珊瑚礁保护计划是四大重点领域概述如下: 愿景:恢复繁茂、多样性的珊瑚礁,为当代和未来保护这些卓越的生态系统服务。 ?增强应对气候变化的能力 战略1:支持基于恢复力的管理方法 ?改善渔业可持续性 战略1:提供珊瑚礁渔业管理所必需的数据 战略2:建设珊瑚礁渔业的能力管理 ?减少陆源污染 战略1:制定、协调和实施流域管理计划 战略2:在地方一级建立和维持流域管理能力 ?恢复珊瑚种群 战略1:改善珊瑚的生境质量 战略2:防止珊瑚及其生境可避免的损失 战略3:提高种群恢复力 战略4:改善珊瑚的健康和生存 这些规划基于珊瑚恢复能力的管理方法,是具有指导性的,并设定了到2040年可量化的长期保护目标。通过实施针对每个重点领域的具体战略,本计划旨在提高美国恢复和保护珊瑚的能力,保持生态功能,并改善珊瑚种群,补充珊瑚栖息地、改善珊瑚生境、水质和主要珊瑚礁渔业物种。 协作至关重要。虽然本规划是在短期内的指导性规划,但它有着远大目标,其涵盖的工作远远超过一个规划所能实现的范围。因此,为了提高目标的成功率,本规划确定了在整个保护区建立伙伴关系的机会。 查看详细>>

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5 全球海洋天然气水合物的资源现状和发展趋势 2018-11-22

全球海洋天然气水合物的资源现状和发展趋势 发布时间:2018-11-07 目前,世界的整体趋势呈不断进步的态势,经济、科技与文化等都呈现不断进步的趋势。由于海洋存在巨大的优质资源,除却已知的石油、矿物质以及天然气等,在21世纪,人类发现新的环保资源就是海洋天然气化合物。其主要的两种组成物质是水分子以及天然气,主要出现在海洋水深300-500 m的海底,其覆盖面积可谓巨大。 一、海洋天然气水合物的资源现状 1.1天然气水合物的分类 一般来说,海洋型天然气水合物只是天然气水合物的一种,另一种则是大陆型的。而海洋天然气水合物自身又由两种组成,一种是呈现分散状的扩散性,另一种则是表现为脉状、块状的集束型。 1.2天然气水合物的目前勘测量 由于海洋天然气水合物的估算差量较大,数值大小不一,尤其是在不同的状态下,所产生开采的预计数值也是差距甚大。目前根据已知全球的众多前沿领域的科学家预计,地球上的天然气水合物的存量为2千万亿立方米。 1.3天然气水合物及其产量 截至目前,全球科学家无法准确预算出大自然中天然气水合物的数量。但是由于天然气水合物具有矿藏厚度大的特点,所以还是可以推算出天然气水合物的存储量还是相当大的。随着勘探与开采技术的不断提升,日后的大规模开采工作还是相当具有可行性的。 1.4天然气的资源分布 天然气水合物的资源分布具有广泛性与集中性的特点。主要范围包括大西洋中占据85%、太平洋中占据95%以及印度洋中占据96%,并主要存在于海洋底的200与600m之间。 二、海洋天然气水合物的发展趋势 2.1海洋天然气水合物的主要研究内容 在天然气水合物一词出现以后,全球众多科学家都持有不同的看法,大部分认为其具有双面性的特点,它的不断发展将会给人们带来一场新的能源革命。海洋天然气水合物的研究的主要内容分为两个板块,其一是由于其自身的组成成分甲烷,甲烷的含量及其丰富,是大气中甲烷含量的三千倍。所以,对于海洋天然气水合物的开采方式及计划具有严格的要求,如果开采方式存在问题或者瑕疵,极有可能导致海平面的动荡变化甚至其他更加严重的负面影响。其二则是对于开采技术的复杂要求,由于天然气水合物的形成条件随海洋条件的变化而变化,导致其开采的难度、运输的困难以及海洋生物的保护等诸多方面需要面临挑战。 2.2海洋天然气水合物的发展前景 海洋天然气水合物具有非常大的发展潜力,无论是从技术方面还是从经济利益方面,都具有非常丰厚的回报的。首先,在技术上,由于天然气水合物的勘探和开采都离不开技术,所以,如何运用更加安全可靠地科学技术手段进行具有连续性、高效性、广泛性、环保性以及合理性的开采,响应国家绿色发展的号召,切实完成绿色环保的发展。其次,在经济上,连续稳定的能源产量可以给国家带来非常丰富的经济效益,还可以为人们的生活和工作带来便利。所以,符合时代环保发展观念的天然气化合物具有良好的发展潜力。 三、海洋天然气水合物的勘探与开采技术 利用互联网与实验的经验摆明,海洋天然气的开采基本原理是改变其所处的附近压强与温度等因素,使得天然气水合物能够达到自然分解的条件,最后再利用相关设备将其产生的甲烷气体抽到地面。 3.1降压开采法 降压开采法的原理就是通过降低其所处附近的物理环境的压力,扰乱天然气水合物的平衡,使其自动产生分解。一般采用的是降低其所处环境的游离气压或者利用物理方式产生天然气的气腔,使其自动分解为天然气与水。 3.2加热开采法 加热开采法就是通过采用加热升温的方式,把高温的水蒸气、水或者其他物质运输到天然气水合物所处环境,使其水合物达到分解的临界点进行自动分解。由于加热开采具有热量散失的缺点,降低了开采的实际效率。可以采用井下加热的开采方式,有利于提高开采率。 3.3二氧化碳置换开采法 二氧化碳置换开采的原理就是通过利用特定压强,在海洋中注入二氧化碳,由于其可以稳定存在,可以与其他物质形成二氧化碳水合物,并同时释放出大量的热量,升温后则可以促进天然气水合物的自动分解。 3.4化学试剂开采法 甲醇、乙醇、盐水等化学试剂的存在,都可以与天然气水合物发生反应,破坏其内部平衡,从而存进天然气水合物的分解。但由于海洋天然气水合物所处的特殊环境水压大,所以化学试剂开采具有费用高、效率慢等缺点。 3.5综合法 综合法就是同时将其上述开采方法进行科学合理的组合,改善单一方式效率低的弊端,提高开采效率,做到清洁环保的开采天然气水合物。 结语 目前,通过增加海洋勘探的相关科技支持,可以将现有掌握的开采技术与知识全部输入到互联网知识库中,通过远程控制系统技术,实现转变服务模式,以此实现远程控制,满足勘探需求。并通过已有的勘探与开采技术进行深入研究,以求更加合理化、节约化、精准化、安全化、高效化与环保化的进行海洋天然气水合物的开采,以此来满足人们对于资源的大量需求。 文章来源:中国科技博览 查看详细>>

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6 现代化海洋牧场建设任重道远 2018-11-22

现代化海洋牧场建设任重道远 发布时间:2018-11-16 提到“牧场”,或许人们会想到广阔草原上牛羊成群的景象。“海洋牧场”与之有共同之处,但放牧地点变成了海洋,放牧对象变成了鱼虾贝等海洋生物。海洋牧场与传统渔业生产方式有何不同?对海洋生态又有何影响? 较传统渔业优势凸显 传统渔业主要包括捕捞和养殖。但随着渔具逐步升级、渔船逐年增多,渔业资源被过度开采,尤其近海渔业资源已严重衰退。传统的海水养殖由于养殖方式粗放,养殖物种单一,易引发种质退化、病害严重等问题。大规模的沿海投饵养殖和围堰养殖又会造成海水污染、富营养化、药物残留等状况。 近年来,尤其是党的十八大以来,我国日益重视海洋生态环境保护,海洋生态修复的投入不断加大,海洋牧场建设就是其中的重要举措。 “海洋牧场建设是以现代科学技术为支撑,以海洋生态系统为基础,通过工程技术手段,修复和优化生态环境、养护和增殖渔业资源,以实现渔业可持续健康发展为目的的渔业生产方式。”大连市现代海洋牧场研究院院长刘永虎说。 “海洋牧场建设的基础是开展生态环境修复与优化,增殖和养护重要生物资源。”刘永虎介绍,建设海洋牧场首先要因地制宜开展人工鱼礁和海藻场建设等生态环境优化工程,并有针对性地增殖放流鱼贝类,增加鱼贝类资源量,为可持续渔获生产奠定生态环境和资源基础。 “相比单一的增殖放流方式,海洋牧场之于生态修复具有长效性、系统性等优势。”刘永虎告诉记者,人工鱼礁和海藻场为海洋生物提供了索饵、避敌、产卵、育幼的场所,为附着生物和底栖生物提供了附着基质和栖息空间,可提高近海海域的生产力和生物多样性。 “通过建设海洋牧场,可有效解决捕捞和传统养殖对海域资源的破坏和污染等问题。”刘永虎说。 助海洋产业融合发展 经过30余年的发展,我国沿海已建成大量以投放人工鱼礁、移种植海草海藻、底播海珍品等为主要内容的海洋牧场。 “海洋牧场能推动以捕捞和养殖为主的传统渔业向休闲渔业、体验渔业、文化渔业转变,现代化的海洋牧场将使捕捞渔民转变为产业工人。”刘永虎说,海洋牧场建设需要全产业链融合发展,是海洋一、二、三产业融合发展的有效载体。 通过建设海洋牧场,沿海和近海海域生态环境优美了、生物资源丰富了,就会有更多的人到海上垂钓、观光游览、体验渔获过程。休闲观光渔业与体验文化渔业将得到进一步发展。人工鱼礁能有效遏制拖网捕捞等破坏性渔业生产方式,对保护海域底质环境具有重要作用。 根据《国家级海洋牧场示范区建设规划(2017~2025)》,目前,我国共有国家级海洋牧场示范区64个,到2025年,将创建国家级海洋牧场示范区178个,推动海洋牧场建设和管理的科学化、规范化;全国累计投放人工鱼礁将超5000万空方。 在沿海很多地区,海洋牧场已成为海洋经济新的增长点,成为养护海洋生物资源、修复海域生态环境、实现渔业转型升级的重要抓手。 据测算,我国已建成的海洋牧场年直接经济效益达319亿元、生态效益达604亿元,年固碳量为19万吨,可消减氮16844吨、磷1684吨。 现代化建设任重道远 近年来,我国海洋牧场建设虽然发展迅速,但也存在很多问题。例如,技术能力与发展需求之间的矛盾就亟须解决。 此外,海洋牧场建设还没有统一的国家标准,以致海洋牧场的含义有时被理解得过于简单。“有些地方把普通的网箱养殖也划为海洋牧场建设,这是不应该的。”大连海洋大学教授陈勇说,现代化海洋牧场建设应该在生态化、智能化、规划化、产业化几个方面有所体现。 生态化就是坚持生态优先、养护资源、适度开发。智能化就是对海域生态环境进行智能感知,有助于海洋牧场的管理运营。 海洋牧场建设是一个系统工程,涉及物理、地质、生物、信息、建筑等多个学科,但从事海洋牧场研究的机构和人非常少,环境优化、生境营造、鱼类行为等基础研究急需加强。 “建设海洋牧场一定要规划先行,开展基础研究与调查评估,为海洋牧场建设提供数据支撑,要避免盲目建设、一哄而上。”陈勇认为。 陈勇表示,海洋牧场归根到底是一种渔业模式,经济效益是其重要目标,如果只靠政府资金投入,难以支撑后期的运营管护及产业化。因此,吸引社会资金,实行企业化运作,势在必行。 “应积极推动海洋牧场的产业化发展,由政府的引导资金投资建设为主,逐渐转向以企业积极开发建设为主,以期探索海洋牧场的市场化、规模化发展路径。”陈勇建议。 文章来源:中国海洋报 查看详细>>

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7 我国智慧海洋发展的建议 2018-10-31

发布时间:2018-10-22 海洋作为人类赖以生存和发展的重要空间,拥有丰富的物质和能量资源,是各国战略利益竞争的制高点。我国拥有300多万km2的管辖海域和1.8万km大陆岸线,拥有广泛的海洋战略安全和发展利益。党的十八大提出建设海洋强国的重大战略部署,党的十九大进一步明确坚持陆海统筹,加快建设海洋强国。这充分说明海洋强国建设已是新时代中国特色社会主义事业的重要组成部分。 多年来,我国一直致力于海洋事业发展,在海洋科技、治理、经济、文化等领域取得了显著成效,但还远不能满足供给侧结构性改革、创新驱动发展、海洋强国建设等重大战略需求。因此,必须利用新一代信息技术,构建以海洋信息智能化基础设施为核心的海洋信息体系,加快海洋核心智能科技的创新研发,实施智慧海洋工程,为海洋资源开发利用、海洋经济发展、海洋生态环境保护和海洋权益维护,提供全面透彻的信息感知、泛在随行的通信保障和精准智能的决策服务,创新海洋治理体系,构筑全球竞争优势,从而全面提升认识海洋和经略海洋的能力。 本文在介绍智慧海洋发展大背景的基础上,论述了智慧海洋的内涵,分析总结国内外海洋信息化发展现状,提出智慧海洋的发展战略构想和体系框架,提出未来发展建议。 一、海洋信息化发展现状与趋势 ⒈国外海洋信息化发展现状 世界范围内,海洋发达国家积极推动海洋信息基础设施建设,高度重视新一代信息技术和装备在海洋领域的应用,大力实施国家级专项,持续提升海洋信息领域整体能力,不断拓展战略利益空间。 早在2007年,美国制定了《美国海洋行动计划》,提出对各类海洋观测点进行整合,建成综合海洋观测系统(IOOS),该系统将人工与科技相结合,对近海水体和海洋数据进行采集、整合和发布,为科学家们提供快速挖掘信息的方法,从而对海洋环境的改变进行追踪、预测、管理和应对,也为决策者提供更安全可靠的信息,促进经济发展,保护水体环境。近年来,又推出了“海军海洋科学发展计划”“海洋数据获取与信息提供能力增强计划”等一系列专项,以期通过这些专项提升海洋信息获取分析的能力,促进海洋学科发展,为海洋战略实施提供技术保障。IOOS框架图如图1所示。 图1IOOS框架图 加拿大通过整合Neptune和Venus等计划的观测设施,构建了Ocean Networks,研发了智能海洋系统(SOS),用于科学研究、政府决策、海洋环境监测、海洋环境安全保障、渔业资源利用等方面。俄罗斯海军2016年最新研制出一种能将通信信息与声波相互转换的系统,把水下活动潜艇、深海载人潜水器、无人潜航器和潜水员联系起来,构筑水下“互联网”。欧盟“欧洲海洋观测数据网络(EMODNET)”提出Marine Knowledge 2020计划,加强海洋的科学研究能力,提升不同层级决策的质量和可靠性。法国“哥白尼海洋环境监测服务(CMEMS)”是欧盟地球观测和监测项目的一部分,目标是通过空间观测和原位观测为欧盟提供自动的数据获取能力,为海洋数据提供开放的平台。英国2007年启动了名为“海洋2025”的重大海洋研究计划,旨在提升英国海洋环境认知、更好地保护海洋。日本2012年提出针对2013年到2017年的五年日本海洋发展阶段性战略,目的是提升水下资源开发能力,增强水体的监测能力和重大事态的应对体制。此外,韩国业务化海洋系统(KOOS),对海洋进行日常监测和72h的预报,为海洋灾害提供预报预警。 鉴于海洋的战略地位,国际上海洋强国较成功的经验是建立海洋信息化的跨部门综合管理,体现国家意志。美国2010年设立了国家海洋委员会,协调27个联邦机构,隶属于总统行政办公室(内阁级别),委员会直接向总统汇报。欧盟设立了海洋管理委员会,对不同行业和部门的政策进行协调整合。俄罗斯2001年设立联邦政府海洋委员会,由副总理担任主席,保障联邦执行权力机关和涉海单位之间协调行动。日本2007年设置综合海洋政策部,由日本首相兼任,协调交通、经济产业和农村等中央省厅8个部门,用以统筹协调涉海事务和政策。 ⒉我国海洋信息化现状 经过多年的发展,我国海洋信息基础设施建设初具规模,逐步构建海洋环境观测系统,海洋资源综合调查手段和范围不断拓展,资料获取能力和数据量得到极大提升,观测范围初步覆盖近岸、近海、大洋和极地,形成了较为丰富的海洋信息和数据家底。重大海洋信息装备研制取得重要成果,“蛟龙号”载人潜水器、“海翼号”水下滑翔机、“海斗号”无人潜水器等成功海试。 海洋信息应用服务能力持续增强,相关涉海机构围绕海上交通、海洋预报、海洋渔业、海洋资源开发、海洋环境监测、海岛(礁)测绘、涉海电子政务等领域需求,开展了各具特色的信息应用服务,取得了显著成效。2003年,借助我国近海海洋综合调查与评价专项的实施,正式启动了我国数字海洋信息基础框架建设,建成了数字海洋信息基础平台和数字海洋原型系统,为我国海洋信息化发展奠定了坚实基础。 ⒊存在的不足与面临的形势 与世界上海洋发达国家相比,我国海洋信息体系建设总体上能力不强,海洋观测和开发的核心装备“硬实力”不足,海洋信息体系“软实力”不够完善,主要表现在:一是缺乏全局战略性顶层设计,海洋信息资源散又弱,难以发挥整体优势;二是海洋核心技术装备的自主研发能力不足,关键设备依赖进口,难以有效支撑海洋信息基础设施建设;三是海洋信息自主获取与通信能力严重不足,覆盖范围、观测要素、时效精度和数据质量都亟待提升;四是海洋相关标准不一、共享机制不畅,“信息孤岛”现象严重;五是海洋信息服务规模小、水平低,难以满足海洋综合管理、军事活动、经济发展等方面的需要。总之,仍不能适应全球海洋治理格局的重大变革,不能满足我国加快海洋强国建设的重大需求。 随着云计算、大数据、人工智能等新一轮信息技术在各领域的深入应用,各行业信息化都产生了深刻变革,智慧国土、智慧城市、智慧交通、智慧医疗等一系列与智慧相关的解决方案和工程相继落地,并对人类生产生活产生长远影响。当前,我国海洋强国战略和国家信息化战略稳步推进,海洋信息化发展已步入大有作为的重要战略机遇期。新形势下,加快推动以智慧海洋带动海洋信息化深入发展,是顺应国际国内两个大势、抢抓机遇、建设海洋强国的必然选择。 二、智慧海洋内涵与定位 ⒈智慧概念的产生 18世纪以来,人类社会发展经历了机械化、电气化和数字化3次技术革命。20世纪下半叶开始,信息与物理融合技术的发展,带来了第四次革命,即知识革命,并率先渗透到经济、社会和生活等领域,人类社会进入智能化时代。美国IBM公司2008年率先提出了“智慧地球”的概念,其核心是把传感器嵌入各种物理基础设施中,连接形成“物联网”,将物联网和互联网整合,使人类能以更加精细和动态的方式管理生产和生活,实现全球智慧状态。所谓智慧,是对事物能迅速、灵活、正确地理解和处理的高超思维能力。信息与物理融合的知识革命就是将物理信号转换为数据、数据处理成信息、信息转化为知识的过程。在这个过程中,人的智慧得到了充分参与和展现。美国信息物理融合系统、德国工业4.0以及中国制造2025和人工智能2.0,均是信息与物理融合的知识革命在不同领域的实践。 ⒉智慧海洋内涵 人类社会的4次技术革命也间接推动了海洋领域从探索发现、考察认知、组网观测向智能服务时代迈进。1405年郑和第一次奉使出洋,之后连续7次下西洋。87年后的1492年到16世纪初,欧洲人开辟横渡大西洋到达美洲、绕道非洲南端到达印度的新航线以及第一次环球航行,人类进入大航海时代,从而开启了人类通过记录和积累航海资料,对海洋空间位置的初步探索与认识。随着电气化的出现和造船能力的提高,沿海国家开始持续组织大规模海洋科学考察,采集和测量海洋物理环境信息,并逐渐建立相关理论方法,海洋技术革命进入考察观测时代。现代通信技术、计算机技术,以及搭载多种海洋传感仪器和卫星遥感技术的发展,使人类能够以组网的方式,全面立体实时获取海洋信息,并且建立了“数字海洋”,利用数字去表达海洋。 传统意义上的海洋是海岛、海岸线和茫茫海水的简单空间组合概念,随着人类对海洋开发利用的不断深入和综合管控的逐步加强,现在的海洋是由海洋环境、装备和各种人类活动等多种元素综合作用构成的复杂巨系统。人类面对海洋这个巨系统出现的开发利用能力不强、环境规律掌握不透、权益争端处置不当等种种问题,多源于对海洋认识不清、应对失据、缺乏智慧之故。信息与物理融合的知识革命使人们开始用知识去经略海洋,用智慧去开发利用海洋资源、建设海洋生态文明和保障国家海洋安全,海洋技术革命进入智能服务时代。因此可以说智慧海洋是海洋信息化的深度发展,是信息与物理融合的海洋智能化技术革命4.0,是将新一代信息技术与海洋环境、海洋装备、人类活动和管理主体四大板块信息深度融合,实现互联互通、智能化挖掘与服务,是认识和经略海洋的神经系统。 三、智慧海洋定位与体系框架 针对当前我国海洋信息体系发展的上述不足,智慧海洋的发展定位应是引导我国海洋智能化技术革命4.0的信息基础能力建设,主要包括海洋信息智能化基础设施建设,以及核心海洋智能科技创新与核心信息装备研发。智慧海洋的发展应基于海洋综合立体感知,互联网实时信息传输和大数据、云计算、知识挖掘等三大高新技术,以海洋综合感知网、海洋信息通信网、海洋大数据云平台等信息基础设施建设为主体,搭建海洋信息智能化应用服务群,即“两网、一平台、一个应用服务群”,并建立贯穿各个环节的标准质量、运维服务、技术装备和信息安全体系。各组成部分之间相互关联、相互融合,形成了一个有机整体。智慧海洋总体框架和构想示意图如图2和图3所示。 图2智慧海洋总体框架 图3智慧海洋构想示意图 海洋综合感知网是智慧海洋的核心基础,主要功能是实现海洋环境(水文气象、生物化学、生态、地质、能源矿产、声光电磁以及基础地理信息等)、海上目标(空中、海上、水下)、涉海活动(海洋管控、资源开发、生态文明建设等)和重要海洋装备(防务、资源开发、海洋运输和科考装备)等信息的全面获取,为智慧海洋提供数据源。 海洋信息通信网是智慧海洋的联通纽带,通过提高海洋综合感知、海上协同行动和海上公众服务通信保障三大能力,着力解决不具备业务化海洋通信能力、过度依赖国外卫星通信、通信安全没有保障和水下定位导航能力基本空白四大问题,实现各类海洋感知、管理决策、指挥控制信息和指令的安全、实时、畅通传输。 海洋大数据云平台是智慧海洋的神经中枢,通过建设海洋大数据云平台,实现对全部涉海行业信息基础设施的集约利用以及各种海洋数据资料的交互融合和智慧挖掘,显著提升海洋信息资源的智能分析和共享服务水平,为海洋环境认知、装备研发、安全管控、智能应用等提供海洋存储计算资源、数据资源和应用资源等支撑服务。 海洋信息应用服务群是智慧海洋核心价值的体现,通过统一规划设计面向海洋安全与权益维护、海洋综合管理、海洋开发利用、海洋公共服务保障、海洋环境认知和生态文明建设需求,以升级、重构、新建等方式整合各部门涉海信息存量资源,打通涉海领域行业应用之间的信息与业务应用系统交流渠道,形成统筹发展、共享协作的智能化应用服务体系。 四、智慧海洋发展建议 智慧海洋发展目标要符合新时代中国特色社会主义建设的总体要求,是一项长期性、基础性和战略性的任务,应像我国的航天工程一样,做好统筹规划,分阶段、有步骤地滚动实施。 第一,探索创新建立建管用统筹、产学研联动、科研与应用相结合的体制机制,积极推进海洋信息基础设施共建、信息共享和产业共融,探索政府购买服务的管理运营模式。按照国家战略部署,适应重点任务和业务需求,做好资源间的协调配合,统筹推进智慧海洋发展。 第二,整合拓展我国现有海洋观测、监测和调查资源,全面形成与海洋强国建设需求相适应的海洋信息自主获取能力,获取管辖海域、深海大洋、南北两极以及全球重点关注区域的海洋环境、海上目标和活动等的全要素实时连续信息。综合利用陆、海、空、天、潜等多种通信手段,逐步建设覆盖全球海域的自主通信能力,提供稳定可靠、安全、大容量的信息传输与交换服务。 第三,深入开展海洋大数据汇集管理、融合处理和挖掘分析等技术攻关,制定国家海洋信息资源管理共享政策法规,整合建设国家层面的海洋大数据资源体系,搭建标准统一、开放兼容的海洋大数据云平台,推进数据资源的互联互通,显著提升海洋大数据的处理分析、深度融合和共享开放服务水平,充分发挥海洋信息的服务效能。 第四,建立完善海洋信息获取、传输、处理分析、产品研制与应用服务的标准体系,实现标准研究、编制、优化、验证、检测、评估全过程支持,统一技术体制,消除信息孤岛隐患。建立多层次、一体化的海洋信息安全组织架构,加快构建以防为主、软硬结合的信息安全管理体系。 第五,围绕海洋信息感知技术和装备领域国产化程度偏低的短板,加强国产技术装备研制,特别是海洋核心装备关键零部件、传感器等的研制和产业化,突破关键核心技术,获得一批原创性技术成果和发明专利,提升我国海洋信息感知技术装备自主创新能力。 文章来源:海洋信息 查看详细>>

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8 美军海上战略转型:“由海向陆”到“重返制海” 2018-10-18

发布时间:2018-09-20 美国历来是个有大战略传统的国家,自二战结束以来,美国对外战略的首要目标就在于防止欧亚大陆重新出现一个主导型国家或国家集团。为了实现这一目标,同时实现美国的国家利益特别是安全利益,美国从上到下、自政府到国防部乃至各军种,都有系列的相应战略规划。根据1986年的《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法案》,总统每年需要向国会提交一份《国家安全战略》(NationalSecurity Strategy,NSS)报告,以系统阐述美国的国家安全战略。不过,在实践中,自罗纳德·里根以来的美国历届政府都未严格遵守此规定,有时会间隔一年甚至四年,截至2018年,一共发布了17份NSS报告。国防部长领导制订《美国国防战略》(NationalDefense Strategy,NDS)报告,旨在阐述国防部执行国家安全战略的具体计划;自1997年起,国防部每四年发布《四年防务评估报告》(Quadrennial Defense Review,QDR),对美国的国防战略、项目和资源进行广泛的审查和盘点,并按照国家安全战略的要求确定军力结构、装备和预算计划。美军参联会组织制订《国家军事战略》(National Military Strategy,NMS),不定期发布成文的报告,意在明确美军贯彻国家安全战略和国防战略的具体方案和措施。 维系全球的海上优势地位一直被美国视为主导世界的支柱,因为“欧亚大陆是世界政治的中心,美国要影响欧亚大陆事务、成为世界大国,就必须跨过两洋向欧亚大陆投送力量或资源”。美军海上战略即是在美国国家安全战略、国防战略和国家军事战略等的指导下,由美国海军、海军陆战队和海岸警卫队联合制订,重点阐述对海上环境的认知、战略目标的界定以及海上力量主要任务和能力等的政策文件。自1992年以来,美军成文的海上战略报告有三份,分别是1992年的《由海向陆——为美国海军进入21世纪做准备》、2007年的《21世纪海上力量合作战略》和2015年的《推进、参与、常备不懈:21世纪海上力量合作战略》。除了这些战略文本,美军还有一系列的作战概念和战略指针支撑海上战略的实施,主要如1997年的《前沿存在——由海向陆》以及《海军作战概念2006》和《海军作战概念2010》(NOC10);为落实战略与作战概念,与海上力量有关的各军兵种也会频繁发布自己的战略规划与设计,有代表性的如2017年的《水面部队战略:重返制海》《对抗性环境中的濒海作战》等。完整的海上战略从上到下可分为三个体系层次:战略、作战概念及相应的条令如《海军条令出版物1:海上战争》。它们都是由海军、海军陆战队和海岸警卫队联合拟制,并由三大海上力量指挥官共同签署的顶层文件。 事实上,为应对冷战结束以来剧烈变动的国际安全环境,美军的海上战略转型一直在路上,目前仍处在一个不断发展变化的进程之中。 一、“由海向陆”战略的提出及演变 冷战结束之初,苏联的海上威胁不复存在。美国在冷战中建立起来的强大海上力量,足以在深海大洋碾压任何对手,当时的防御重点不是应对强有力的敌方远洋舰队,而是濒海地区的水雷、快艇和小型潜艇这类威胁。美国海军的作战对象由“蓝水海军”转变为“黄水海军”,甚至是恐怖组织等非国家行为体。其作战环境也由远洋转变为近海甚至是沿岸,面对的威胁也由传统安全转变为包括非传统安全在内的综合安全问题。而远洋威胁的消失以及军事上的足够自信,也助长了美国在濒海地区运用军事优势达到政治目的的兴趣。1992年9月,美国海军部长、海军作战部长和海军陆战队司令共同批准并颁布了《由海向陆——为美国海军进入21世纪做准备》的战略白皮书,将支援近岸和陆上作战作为自己的主要使命,使得美国海军上百年的以夺取制海权为中心的马汉传统(On the Sea),转变为以力量投送和对陆打击为重点的科贝特传统(From the Sea)。因此,美军的海上战略重点逐渐从大洋上的海洋控制争夺转向濒海地区的力量投送,力量结构特别是主要的水面力量都围绕着航母打击群(CSG)和远征打击大队(ESG)进行集中,成为火力强大的海上堡垒。“由海向陆”于是成为美国在冷战后进行的第一次海上战略转型,濒海战斗舰和DDG1000项目的上马即是这种战略思路的突出体现。 九一一事件后,美国军事战略重心转向反恐,海军更是被纳入到整个反恐战略体系之中,海军作战任务进一步聚焦近海和岸上支援作战,海军陆战队甚至成为“第二陆军”长期在中东地区作战。2002年版的《国家安全战略》指出,美国在传统军事领域具有较大的优势,没有对手敢与之正面对抗,相反,恐怖主义和“失败国家”带来的非传统安全挑战成为美国需要应对的头号任务。针对恐怖主义集团或“失败国家”,时任国防部长唐纳德·亨利·拉姆斯菲尔德(Donald Henry Rumsfeld)和罗伯特·盖茨(Robert Gates)先后提出了“先发制人”和“不规则战争”的战略构想。为迎合国家安全战略和国防战略,美国海上力量加速“由海到陆”的战略转向,特别强调全球快速机动和对陆打击能力。2003年的《海军作战部长指南》,前所未有地强调进攻能力,提出海军三大战略任务是“海上打击”、“海上盾牌”和“海上基地”。航母战斗群改称为航母打击群,并减少了航母编队舰艇数量,在东西海岸各部署一支远征打击群(ESG)。2007年版的《21世纪海上力量合作战略》将前沿军事存在列为首要能力,提出全球力量分布要超越传统的部署区域,特别是非洲和西半球,以呼应从人道主义援助到日益严峻的反恐和其他非常规战争行动。 二、美国的海上战略焦虑与“重返制海” 近年来,美国在战略文件中日益渲染所谓的“反介入/区域拒止”威胁,认为美国的海上优势在冷战后首次遭遇严重威胁,不再能够随心所欲地应用海上优势或制海权,强调“马汉又回来了”,要重夺制海权。这种认识也直接影响了美国的国家安全战略和国防战略,2017年12月18日发布的《国家安全战略》和2018年1月19日发布的《美国国防战略》概要明确指出,“与中俄间的战略竞争,而非恐怖主义,才是当前美国为维护国家安全要必须首先考虑的威胁或挑战。” (一)关于海上战略环境的认知变化 2015年前后,美国战略界实际上已有定论,认为美国面临的海上战略环境已经发生巨变,“失败国家”和恐怖主义虽然仍能构成广泛的重大挑战,但大国地缘竞争已经上升为头号海上威胁。“今天的安全环境已经与我们过去25年习以为常的战略态势截然不同,这需要新的思维和行动方式。”这种认知自2009年前后开始发酵,经历了一个不断演变的过程。美国对海权的重新审视,一方面是考察全球化、技术创新对海权的影响,另一方面则是探讨新兴大国海上力量发展对美国海权优势的挑战。 首先,“反介入/区域拒止”(A2/AD)被认为是最大的威胁和变数。美国战略界对“反介入/区域拒止”的关注与研究经历了一个从技术、战术再到战略的渐进过程。早在20世纪90年代初,美国国防部净评估办公室安德鲁•克雷宾涅维奇(AndrewF Krepinevich)等人在其撰写的《军事革命》的报告中指出,随着第三世界国家掌握一定数量的弹道导弹、巡航导弹及高性能飞机等远程武器系统,美国遍布世界的前沿基地将遭遇严峻挑战,在冲突或危机时期,它们不仅不能给予盟友信心,反而成为美国的焦虑源头或包袱。2003年在《应对反介入和区域拒止挑战》的报告中,克雷宾涅维奇等人正式提出了“反介入/区域拒止”概念。此后不久,该概念被美军所接受,如2004年的《美国国家军事战略》明确要求美军要增强在“反介入环境”中的行动能力。不过一直到2008年,美国军方仍只是泛泛的关注,对“反介入/区域拒止”的关注还停留在技术环境层面。 而2009年至2012年,“空海一体战”和《联合介入作战概念》(JointOperational Access Concept)的酝酿与发布,则标志着美军已开始从战术上严肃看待所谓的“反介入/区域拒止”威胁。无论是“空海一体战”还是“联合介入作战”概念,目标均直指“反介入/区域拒止”挑战。前者强调网络化、一体化和纵深打击,意图直接摧毁反介入的平台、资源和网络;后者要求针对“反介入/区域拒止”威胁,美军要增强“跨领域协同能力”,就是将不同领域内的能力进行互补性地利用,以建立联合领域优势,提供任务所需的行动自由(这两大概念在2015年1月8月被合并为《全球公域进入与机动联合概念》JAM-GC)。2010年的《四年防务评估报告》将慑止和击败“反介入/区域拒止”威胁作为美军的六大主要使命之一。同年发布的NOC10认为美国海上控制主要面临着对手日益增强的蓝水海军、“反介入/区域拒止”武器和信息战等方面的威胁。 2012年的《维持美国的全球领导地位:21世纪国防的优先任务》的发布,是继九一一事件之后美国安全和国防战略的又一次重大转变。美国宣布结束伊拉克战争,并成功击毙本·拉登,以反恐战争为首要任务的国防战略宣告结束。该国防指针正式提出“亚太再平衡”战略,与此前泛泛关注“反介入/区域拒止”有很大不同,此次重点强调了中国和伊朗等国构成的所谓“反介入/区域拒止”威胁,要求美军提高联合行动介入、维持水下战优势、发展新的隐形轰炸机、加强导弹防御、提升重要太空平台的生存能力和效率。 2013年以来,美国战略界越来越认为,国际安全环境已经发生了质变,冷战结束后形成的美国单极主导地位已经丧失,中国在东海、南海的行为以及俄罗斯兼并克里米亚的行动,标志着大国战略竞争正在回归世界。美国的海上主导地位正在遭遇着强有力的竞争者、敌对国政府和装备精良的非国家组织的挑战。2015年的《21世纪海上力量合作战略》指出,“印度洋—亚洲—太平洋地区的重要性日渐增长,正在构建和部署的“反进入/区域拒止”能力对我们全球海上进入能力构成挑战。”事实上,该战略将中俄等国带来的所谓潜在高烈度挑战列为美国面临的最大的地缘环境和军事环境变化,这与2007年的海上战略对恐怖主义等非传统安全威胁的强调形成鲜明对比。由于精确制导武器的广泛扩散,濒海地区正成为最危险的地缘空间,平台越大、风险越高。美国海上力量的中坚——航母打击群的生存和能力可信度正在下降,特别是在接近强大对手的濒海区域。海上环境的这个重大变化将给舰队带来战术、操作以及战略层面的诸多影响。而且,美国越来越将“反介入/区域拒止”看成是个重大的战略问题,并积极寻求战略回应。美国著名海权战略专家萨姆·探戈里蒂(SamJ.Tangredi)认为,要想切实有效应对“反介入/区域拒止”,仅凭军事手段是远远不够的,还需要包括政治、外交和经济等手段在内的整体战略。 其次,美军也越来越重视中国海军的远洋行动能力和俄罗斯的海上复兴。在相当长的时期内,除了潜艇之外,美军并不太在乎其他大国海军的威胁,但近两年,随着中国海军现代化的快速发展和俄罗斯海军的复兴,美国开始重新担心自己的海上主导地位和海洋控制能力。“一些对手在精确制导武器、岸基传感器以及区域内的空中和水面平台等方面有足以抵消美军力量的巨大优势,能够将海上拒止能力升级成夺取和维持制海权的能力”。从在濒海地区的自由行动受限到可能失去制海权,美国对中国等新兴海洋大国的焦虑到达了一个前所未有的新高度。2018年的《美国国防战略》指出,“中国军事现代化的近期诉求是要构建在印太地区的区域霸权,长远来看是要取代美国的全球主导地位”。目前,海洋已成为全球大国竞争的角斗场,美国认为中国和俄罗斯都拥有在全球层面、全领域挑战美国(海上霸权)的能力。 最后,所谓“灰色地带”策略或竞争被看成是最重要的新兴挑战。按照美国防务专家的定义,“灰色地带”是指介于战争与和平之间的竞争与冲突,它可以发生在国家内部、国家之间以及国家与非国家行为体之间。这种对抗通常发端于执法力量或其他非军事力量的摩擦,对现状的改变是渐进的,性质介于执法与战争、合法与非法之间的模糊地带。之所以称之为“灰色”,是由于其有以下三大特点:冲突性质的模糊、参与行为体的不透明、相关政策与法律框架的不确定。中俄采取的这类灰色地带策略虽然不至于突破传统高强度冲突的门槛,但却在利用太空、网络和电磁空间规则的缺陷或漏洞,改变国际秩序。 “灰色地带”理论是美国战略与防务界近些年发明的新概念,中国在南海和东海的维权行动被视为“灰色地带”理论的典型实践。美国流行的看法认为,中国正在这些地区持续不懈地推进其海上主张,在避免与邻国和美国爆发战争的前提下,不断通过岛礁建设和执法对抗渐进改变争议现状,并持续“损害”美国的战略信誉和信心。在海上亚洲,美国面临的最大现实“威胁”不是来自中国“挑起”的战争,而是中国“发起”的各类“灰色地带”的胁迫。 (二)“重返制海”战略构想的目标与内涵 2010年的美国《海军作战概念:执行海洋战略》把海洋控制定义为“在陆军、空军以及其他力量的恰当地配合下,运用海上力量在关键海域有效达成军事目标的行动。”2017年5月发布的《未来海军》白皮书明确了美国海军在远洋、近海和濒海地区不同的控海任务,要求在这些不同类型的海域,美国海军都必须要具备攻击、欺骗和防御敌方导弹、潜艇、网络和电子攻击的足够能力。需要指出的是,当今的海洋控制涉及水面、水下、水上、太空和网络等所有的领域,正变得越来越复杂,也越来越具有挑战性。而美国近期炒作的“制海”实际上是要谋求对包括海域在内的立体空间的掌控,已远远超出传统海洋控制的范围与内涵。 很大程度上,海洋控制并非是一种要实现的目标和现实,而是一种能力。狭义的海洋控制通常被理解为对海洋交通线的掌控,以便自身对海洋的军事和商业利用,同时阻止对手使用海洋。广义上讲,海洋控制指的是,在战时利用特定海域及其上覆空间实现军事和非军事目的的能力。在和平时期,没有哪国的海军实现了事实上的海洋控制,海洋控制表现为一定程度的海上影响。在两个海上强手的较量中,完全控制海洋为己所用或完全阻止对手使用海洋的情况,是不太可能的或较少出现的。 “重返制海”即为重返海洋控制(Returnto Sea Control),旨在维持美军在全球海域的自由行动能力,并阻止对手利用海洋损害美国及其盟友的利益。海洋控制是实现全域进入、威慑、力量投送和海上安保等海上力量其他战略目标的前提,美军重提海洋控制至少有以下两层意思:一是重新将确保美国对全球海洋特别是濒海地区的海上优势作为海上力量的主要任务,弥补过去二十多年所忽视的高强度对抗能力的建设与维系,如反潜、电磁对抗、反舰作战和区域防空等,以适应竞争和对抗激烈的海域。美国战略界认为,这些年美国海军久疏战阵,早已习惯对全球海域的绝对掌控和任务海域的自由与非竞争性。二是赢得新一轮的海权竞争,虽然美国对自己的海上优势仍十分自信,但随着中国的海上崛起以及俄罗斯海上力量的复苏,美国在濒临欧亚大陆的部分近海区域确实无法再随心所欲。特朗普政府的首版《国家安全战略》报告和《美国国防战略》报告都重点谈到了中国在“印太”地区给美国带来的海上挑战,凸显了美国的海上焦虑和重启海权竞争的战略意图。另外,海权的竞争历来都是力量和规则两个层面,美国所谓的“重返制海”实际上也包含对海洋规则和秩序的再确认或强化掌控,防止中国等国家通过战争或非战争的方式改变地区安全规则。 (三)实施路径和手段 为了推动并实施海上战略转型,美军已经开始全面布局,并全力进行路径和手段创新: 第一,增加作战平台数量。美国军方、国会和战略界都认为当前的美军舰队规模已经日益无法胜任美国海军所承担的繁重复杂职能,对增加舰艇数量已是异口同声。根据《2016年国防授权法案》,美国国会授权战略和预算评估中心(CSBA)、米特(MITRE)公司和海军分析中心三家机构对2030年的舰队结构进行前瞻性研究。虽然三家机构对舰队的具体组成有较大差异,但都认为舰队规模应维持在350艘军舰左右,其中包括有人和无人作战系统。2016年12月15日,海军抛出了一个355艘船的海上兵力结构目标。不过,这个目标并不能迅速实现。根据美国国会预算办公室的最新估计,美国海军最早能实现355艘目标的时间也在2037年。如果在大规模造舰的同时,对现有的一些大型舰船进行延寿,将在2028年左右实现355艘的目标。 第二,创新作战概念。除扩展舰队规模之外,创新作战概念是另一大重要路径。为此,美军要建设一支规模更大、部署更分散、作战能力更强的舰队。自2009年以来,美国海军、海军陆战队等积极在军种内外探索新的作战概念,这包括“空海一体战”、联合介入作战、全球进入和濒海作战等。其中,“分布式杀伤”被视为改变游戏规则的作战概念,是“重返制海”的主要战术路径。2015年初,美国防务界开始酝酿“分布式杀伤”(Distributed Lethality)概念,最先的讨论发布在《美国海军学会学报》,由美军水面部队司令托马斯·罗登(Thomas Rowden)等人发起。2017年1月的《重返制海》文件详述了“分布式杀伤”的概念内涵。按照美国军方的说法,“分布式杀伤”有三要素:(1)增强每艘舰艇的进攻能力,将每一个平台和单位都尽可能地武装起来,从驱逐舰到濒海战斗舰,从后勤补给舰到两栖登陆舰,以击败强大对手。将火力分散部署在更大数目、战略价值较低的舰船上,有助于扭转目前对美国不利的海上环境,增强美国的战略纵深,并降低误判的风险。(2)尽可能地分散化部署力量,将力量广泛分布在不同的地理空间,迫使对手同时应对大量的目标,并面临来自不同地理空间的进攻。(3)给予舰艇复合型的资源以坚持战斗。增强每艘舰船的防御能力,以更好地应对来自太空、网络、空中、水面和水下攻击;通过新的网络和战术,最大化利用舰艇间日益提升的联合防御能力;即便是在有战斗损失和指控系统退化的环境下,也要能够战斗。目前来看,“分布式杀伤”的建设重点是水面部队,特别是要提升舰船的反舰作战能力。这些概念的假定作战环境和假想敌,都与中国有关,多数概念都是直接瞄准中国的。 第三,研发颠覆性技术或作战平台。技术创新和质量优势一直是美军的建军法宝,在国防投资领域,美国一直试图保持相对其对手一代至两代的技术差距。不过,美军认为当前技术发展和应用的速度并不令人满意,主要原因是传统的创新机制和官僚体系跟不上技术进步的速度,如果没有重大变革,美国将在海上主导地位的竞争中失败。 随着中俄等国的军事现代化以及精确制导武器的全球扩散,美国在20世纪80至90年代构建的技术优势正在快速减弱,而中国等国却正在对美国形成一定的数量优势。对此,美国国防部于2014年提出第三次“抵消战略”,试图通过利用美国在无人系统和自动化、远程隐形空中作战、水下战以及复杂系统工程与集成方面的“核心能力”,以更多元的方式来投送力量,从而能够在总体上反制对手在“反介入/区域拒止”能力方面的投资,抵消对手的导弹库存或数量优势。美国海军作战部长约翰·理查德森(JohnRichardson)认为,一支更好的海军(abetter navy)需要致力于提高每一艘船的作战能力,它们包括定向能、高功率微波武器、激光武器、电磁战和无人系统等。美国海军近年来在无人和智能系统领域投资巨大,在其2019年预算中,MQ-25“黄貂鱼”的研发投入居然超过了哥伦比亚潜艇,达7.19亿美元。即将服役的MQ-25“黄貂鱼”、即将具备初始作战能力的MQ-4C高空长航时侦察无人机以及MQ-8旋翼无人侦察机将大幅提高海军航空力量的自主能力。 美军对“水下战”寄予厚望,认为该领域最可能产生颠覆性技术。伴随技术的进步,人类对深海的全面感知及在深海大规模的活动正在成为现实。大数据能实时运行复杂海洋模型,新燃料能提升水下平台的续航和隐身能力,用于长时间军事行动,无人潜航器(UUV)和远程潜航器已开始普遍用于深海活动,新的通信技术可能使得水下远距离的常态化沟通成为现实。美军早在21世纪初就开始进行水下系统或水下战的规划与设计,海军部曾先后发布多版《UUV总体规划》和《水下战纲要》。2015年发布的《21世纪海上力量合作战略》提出,为了实现海洋控制和力量投送,美国将会进一步探索水下技术,提升水下传感器性能,提高反潜作战能力,发展水下潜航器。按照规划,美军将通过大力发展以UUV为主体的自主水下战装备,构建起包括潜艇、潜射无人机、分布式反潜系统、深海基地等装备和系统的立体水下作战体系。 第四,大战略路径在于发掘盟友能力。在相对实力下降的背景下,美军在海上战略转型过程中必然更重视盟友的作用和贡献,这包括权力和规则两个维度。同样是重视盟友作用,特朗普政府与奥巴马政府有较大不同。前者基于权力现实主义理念,在“美国优先”的认知背景下,更强调盟友的付出,要求盟友为自身安全和美国安全做出更大的贡献;后者在自由主义霸权原则的影响下,更强调盟友体系对于美国维系全球领导地位的作用。随着自由主义的感召力大幅下降,美国可能将越来越倾向于现实主义路径,特朗普政府当前的做法实际上很有代表性,即非常重视挖掘盟友潜力,释放盟友能力,同时为自己减轻包袱。今后,美国与其盟友关系的进一步“去虚就实”很可能会常态化,一定程度上将不受政府更替的影响。 其具体做法则是一方面要求盟友提高预算比例,更多购买美国武器,加强自主防御能力,当然美国也会力所能及地给予军事援助;另一方面,牵头或参与一些地区安全网络,推动盟友及伙伴们的合作,加强合力。新版美国《国家安全战略》和《国防战略概要》报告就着重强调了如何在“印太”地区激活包括印度、澳大利亚、东南亚国家、中国台湾地区、日本及韩国等在内的所有关键节点,组建全区域的安全网络。美国之所以将“印太”战略和“印太”概念提到如此高的位置,很大程度上即是为了更好地整合整个“印太”地区的资源,以更好地制衡中国的“海上扩张”。在新的合作理念之下,美国很可能会给予日本、澳大利亚及印度等盟友或伙伴更多的自由度和空间,鼓励它们在“印太”事务中发挥更大作用,以弥补美国国力相对下降带来的实力不足。 三、当前美军海上战略转型的主要特点 此次海上战略转型发生在全球海上战略格局巨变、全球性海上安全形势日益复杂的大背景之下,对于美军而言,也将是自19世纪末以来的最重大、最复杂的战略变革。对比美军此前的历次海上战略调整,有三大特点非常突出。 (一)强调联合与合作 无论是在战略设计、作战概念创新还是装备研发等方面,此次转型过程中,美军都十分强调联合与合作。一方面,海上力量各军种——海军、海军陆战队和海岸警卫队间的融合与联合日益增强;另一方面,除了联合制定海上战略文件外,近年来三方在作战概念和条令更新方面的一体化程度也越来越高。2013年1月,三方联合发布《海上安全合作政策:海军、海军陆战队和海岸警卫队的联合视角》(MaritimeSecurity Cooperation Policy:An Integrated Navy-Marine Corps-Coast GuardApproach)文件,规划了从行动、计划到机构协调的系列合作政策,以维护海上安全。 海军和海军陆战队的联合和一体化程度发展到了一个新的阶段。2015年8月,美国海军作战部负责作战、计划和战略的副部长、海军陆战队负责作战发展和一体化的副司令发布了一份规划指令,正式确定了“对抗性环境中的濒海作战”概念发展小组的任务指南。该小组旨在美国海军和海军陆战队之间构建一体化的指挥控制架构,以实施一体化海上作战、陆上作战、海陆双向作战。经过相关的演习和训练验证后,美国海军和海军陆战队在将海军陆战队纳入合成作战指挥体系、将合成作战司令部确定为两军种常设指挥机构的问题上形成共识,认为常设合成作战机构有助于同时进行一体化的进攻和防御性作战行动,以应对多个目标和多种威胁的结论。海军作战出版物《合成作战:战争战术层面的海上作战》(NWP3-56)进行了修订,包括让陆战队空地特遣部队指挥官担任作战指挥官等新的调整内容。 2015年的美国《国家军事战略》指出,为应对日益增强的“反介入/区域拒止”挑战,美军成功的关键在于提升联合互操作性(Joint Interoperability),在军种、盟友、跨部门和商业伙伴之间部署更安全、更具通用性的系统,这包括联合信息环境、全球一体后勤和一个整体的联合ISR计划。2018年的《美国国防战略》强调与盟友间的军事互操作性(Interoperability),指出互操作性是作战概念、通信、情报共享和设备等所有联合行动要素中的首要问题。“分布式杀伤”概念不仅要求美军海、空力量之间能充分进行传感器情报信息共享及火力协同,通过综合防空和导弹防御(Integrated Air andMissile Defense,IAMD)和海军综合防空火控(Naval Integrated Fire Control-Counter Air,NIFC-CA)等系统,最大可能地发挥每个作战单元的潜能和整个体系的效率,还希望通过联合的武器研发和部署,在全球建立一个强有力的分布式海上力量网络。例如,随着越来越多的盟国部署“宙斯盾”系统和购买联合攻击战斗机(F-35),盟友间武器平台的通用性和联合作战能力将大大增强。 (二)自下而上与自外而内的酝酿 美国1992年和2001年的战略转型都是由重大事件推动的,前者是由于苏联的解体,后者是因为九一一事件。因其事发突然,所以都是自上而下的战略设计,海上战略是依据当时的国家安全战略和国防战略等上位战略文件迅速确立的。而2009年以来的情况则有很大不同,虽然国际海上安全环境确实在发生巨变,但这种变化是渐进的,是不易为人所迅速感知的,往往是智库或军兵种率先做出思考和研究,然后相关成果在军种、跨军种的报告内得到体现,最后被国防部甚至政府纳入国防战略和国家安全战略之中。如“空海一体战”作为一个军种间的联合概念,经过几年的研究与论证,后被参联会的JAM-GC所吸收。而海军、海军陆战队对“反介入/区域拒止”的认识以及应对思路,最后也体现在2015年的《海上战略》之中。至于“反介入/区域拒止”和“分布式杀伤”等概念本身,实际上是自外而内酝酿的,最先是由战略预算与评估中心、海军学会等智库提出和探讨的,后来逐渐被美国海军、国防部和政府所接受。 美国海军在海上战略转型过程中形成的一些概念和理念还被其上位战略文件如《国家安全战略》《美国国防战略》和《国家军事战略》所接受和采纳。特朗普政府的首版《国家安全战略》和《美国国防战略》在对大国地缘政治竞争和“印太”战略形势等的认识方面,很大程度上来源于此前美国战略界对中美海上地缘竞争的认知和共识。这两份报告的文本中大量使用了海上胁迫、重构区域秩序、南海“军事化”等此前海上战略相关文件中的措辞。如,“中国的基础设施投资和贸易策略被用来强化地缘政治野心,中国在南海建立军事基地的做法危害自由贸易、威胁其他国家主权,并破坏地区稳定。” (三)聚焦“印太”及中国 “重返制海”战略很大程度上催生了美国的“印太”战略,“印太”战略中的首要关切即是维系海上主导优势。“印太”地区无疑是美国此次海上战略转型的焦点。而美国此次“印太”战略的核心在于军事安全领域,主要目的是防范中国的海上崛起,维系美国在西太平洋和印度洋的地缘主导地位,它很大程度上是一种海洋地缘竞争战略。 冷战结束以来,亚洲大陆的濒海区域一直是美军海上战略的实施重点,特别是2012年美国启动“亚太再平衡”战略后,美军海上战略聚焦亚太的趋势更加明显。“亚太再平衡”战略特别是其军事内涵深得共和、民主两党的共识,特朗普上台后,美军全球部署重点转向亚太依然在加快进行。美军在亚太地区两个60%的2020年目标有望提前实现,即,至2018年3月,亚太部署的水面舰艇和海外空中力量已接近60%,潜艇力量甚至超过60%。2017年底,美、日、澳、印宣称要打造“印太”战略,特朗普政府已正式以“印太”替代亚太的地缘概念。2018年5月30日,美军太平洋司令部更名为美军印度洋-太平洋司令部(Indo-Pacific Command),凸显了对印度洋战略地位的重视。 确立“假想敌”向来是美国制订海上力量发展方向和海上战略的首要课题,将竞争对手预设为假想敌并进行战争准备一直是美国海军军政精英推动海军建设的传统。新一轮的海上战略转型带有浓厚的中国色彩或中国因素,中国逐渐成为美国头号的海上“假想敌”。如上所述,自2009年以来,中国就成为美军的重点针对对象,美军一系列的战略、概念和设计等均为中国量身打造。起初还较少指名道姓,2015年开始,美国将中国视为最大的海上战略竞争对手的政策趋于公开化。2015年2月美国政府发布的《国家安全战略》报告指出,美国对中国军事现代化保持警觉,并坚决反对以任何胁迫方式解决领土争端。其后,在美国海军作战部、海军陆战队和海岸警卫队联合发布的《21世纪海上合作战略》中,指责中国在维护主权主张时使用武力或恐吓其他国家,加之中国军事意图缺乏透明度,导致了地区紧张和动荡,可能带来误判甚至紧张升级。同年8月,美国国防部发布的《亚太海洋安全战略》量身定制地针对中国。报告认为,中国南沙岛礁建设对美中关系有严重影响,特别是中国的海上与空中行动,已大幅增加“不安全与不专业”的行为,其对于美国与美军的政策目标乃至于美军官兵的安全都产生“威胁”。 四、美军海上战略转型发展趋势及面临的挑战 迄今为止,美军“重返制海”的战略转型的顶层设计已趋于完成,实施路径和手段也日渐清晰,未来的重点在于贯彻落实。当然,对于美军而言,这次转型不可能一蹴而就,转型将永远在路上。在作战概念、装备研发等方面,美军还将不断推陈出新;随着国际局势不确性因素的日益增多,美军的海上战略转型也必须随时进行局部调整以适应国际局势的变化。能够确定的是,在国际格局不出现剧变的情况下,美军此次海上战略转型的大方向将继续保持。鉴于特朗普政府首版《国家安全战略》和《美国国防战略》对大国战略竞争的大书特书,美国国内在该问题上的强烈共识,海上战略的发展方向和前景应该是已经确定的,变数在于美国究竟能走多远?能推进到什么程度?从大趋势来看,美军的海上战略转型将面临着战略透支、预算困境和技术发展不确定性的三大挑战。 (一)战略透支 冷战结束后,美国在全球海域的超强权势是建立在中俄等国家海上力量过度弱小的基础之上的,随着中国的海上崛起和俄罗斯的海上复兴,这种地位势必会受到一定程度的削弱。长远来看,世界海上力量格局将不可避免地走向多极化,虽然美国仍要比其他极强很多。 二战结束以来,导弹、远程空中力量、信息技术及航天科技等的发展,使得强机动性和远程投送不再是海上力量的专利;而“反介入”技术的大量运用也加大了海上力量的脆弱性,特别是在临近大陆的海域。在特定区域内,大陆强权相对于海上强权形成了一定的天然战略优势,一些海权专家将大陆国家的这种海上权力称之为“大陆海权”,这种理论认为陆基战斗机、无人机、反舰巡航导弹和弹道导弹等武器能够使沿海国家在不必拥有强大海上舰艇编队的情况下,即可屈人之兵。在这种技术条件下,世界海上“老二”、“老三”甚或是中等国家都可能在特定海域对世界海上“老大”形成局部优势,传统的海洋霸权越来越难以构建和维系。可预见的将来,中、印、俄等后发海上强国虽然都无法在世界范围内挑战美国,但中国在西太平洋,印度在北部印度洋,俄罗斯在北极附近海域都有改变权力格局的潜力。长期来看,美国的海上主导地位将不可避免地衰落,世界海上力量格局将更趋多极化,而且处在“自己活也就必须让别人活”的时代,由于缺乏大规模战争的快速洗牌,国际海洋政治格局也必将日趋多极化。 美国当前的海上战略依然要求确保对所有海域的控制和战略优势,完全不考虑已经变化了的力量对比,目标与能力之间的缺口将会越来越大。巴里·波森(BarryR.Posen)认为,美国大战略的基础是克制。由于海洋把美国与欧亚大陆隔开,并为美国提供了有效的防御壁垒,加上美国的核威慑和欧亚大陆先天的相互权力制衡,难有国家或集团能对美国本土安全形成挑战,但美国也越来越没有资源能力维系自由主义霸权秩序,其代价过大且无甚必要。 此外,恐怖主义、跨国犯罪、环境恶化和岸上治理缺失等全球性海洋安全问题日益严峻,应对这些问题越来越成为世界各主要海上力量的主要职责之一。作为世界上最强大的海上大国,美国在全球都有着广泛利益,同时也有着广泛的责任,一旦这些海上安全问题的危机升级或扩大,美国将不得不再次面临类似九一一事件后的战略困境。眼前威胁和潜在威胁的平衡往往很难把握,过于关注眼前威胁会显得保守,而过于忽略眼前威胁、夸大潜在威胁则是典型的战略冒进。在操作中,美军很难能够完全忽视上述海上安全问题和危机,转而全力应对中国等国家带来的所谓潜在战略挑战。 (二)预算的困境 美军内部、国会和战略界人士几乎都认为预算将是美国振兴海上力量、重返制海的最大挑战和变数。 按照重返制海的战略构想,需要大幅增加装备及人员数量,创新作战概念并加强颠覆性技术和装备的研发,它们成功实施的前提是预算的大幅度增加。然而,国防预算不可能在政治和经济真空中来设计,美国政府需要平衡军费开支与经济社会发展预算间的关系,而美国政府当前及未来的财政预算结构和发展趋势并不支持国防预算的长期大幅增长。 由于债务利息、社会安全和医疗等费用的持续上升,加之预期的收入减少,美国联邦政府维持政府机构正常运转的强制性开支(entitlements or mandatory spending)所占国内生产总值(GDP)的比重将不可避免地攀升。如果各项自主或弹性开支(discretionary spending)再得不到切实的削减和控制,未来几年,美国联邦的年度支出占整个GDP的比例将很快突破21%,至2027年,甚至将达到23.6%,而过去50年的平均数是20.3%。财政赤字则将从2017年的-3.6%扩大到-5.2%。唯一的解决办法就是大幅削减弹性开支,从2017年的6.3%降到2027年的5.3%,这要求同期军费与GDP的占比从3.1%削减到2.7%。即便水涨船高,整个GDP增长了,税收净值也明显增加了,国防预算额度有望保持一定的增长比例,但显然空间并不大。 与此同时,美国政府却在全面强化军力,使得本就紧张的资源更加紧缺。国会预算办公室预计,按照特朗普政府的扩军强军计划,至2027年,美国的基础国防预算将增加到6880亿美元,而2018年至2027年期间,累计增加的成本费用高达6830亿美元。基于目前的计划,2018年至2021年的预算将确定无疑地触及《预算控制法案》(BCA)的上限,超出2950亿美元。这些测算都还未考虑海外紧急军事行动(overseas contingency operations,OCO)的费用,如果美国遭遇重大突发情况甚至是战争,海外紧急军事行动的支出往往都是天文数字。尽管美国国会参众两院已经通过了高达7000亿美元的2018财年国防授权法案,较上一财年增长约14%。但至少到2021财年之前,2011年《预算控制法案》依然有效,真实的拨款额必然会较授权法案的额度有较大缩水。事实上,即便按照理想的增长幅度,每年多出来的几百亿美元,要实现特朗普政府的国防抱负依然是杯水车薪。 在陆上、空中、网络、太空及核武器等所有力量都在计划强军的背景下,军种间争夺预算和资源的斗争将更趋激烈,海上力量和主要围绕海上对抗而投放的资源就变得更不确定。国会预算办公室预计,算上军舰制造、舰艇行动及运营支持的成本,与此前308艘舰艇的设想相比,以2017年的不变价格计算,355艘的方案将需要平均每年增加110亿至230亿美元,这个数字还没有包括舰载的飞机、无人系统和武器等的费用。要想不突破《预算控制法案》的预算限制,不打破军种间的政治平衡,就必须削减其他国防项目的经费。 无论是水下战的探索,还是分布式杀伤概念,都要求要么进行重新配置国防资源,要么大幅增加额外预算。考虑到海军建设周期长,维护和支持成本高,对已有国防项目计划的随意更改并不现实,且会造成巨大的预算浪费。出于扩大与对手技术优势的考虑,美国不可能放弃研制高精尖平台,现有福特级航母和哥伦比亚级弹道导弹核潜艇计划的费用接近4000亿美元,这更使得预算的腾挪空间相对有限。而一些中小平台的组网与新型作战概念的验证及运用代价也不菲,同样需要大笔的预算去支撑。尤其要指出的是,随着军队装备科技含量越来越高,现今装备不仅造价越来越高,而且使用与维护的成本也日益攀升,国防科研费、装备购置费和装备维修费三费的比例,基本保持在0.7∶1∶0.95的水平。 另外,即使年平均预算充足,但如果预算不够稳定,也会给海上力量的建设带来严重影响。鉴于海上力量建设的周期长、见效慢的特点,一旦出现突发情况如大规模战争,其装备研发和采购预算可能不得不暂时做出一定的牺牲。正常进程被打乱后,即便后面压缩的预算能成功弥补,项目的周期和成本都将大幅增加。例如,此前,“哥伦比亚”级弹道导弹核潜艇项目“SSBN-(X)”就曾因为美军深陷伊拉克战争而使研发预算一度紧张,这直接导致了整个项目进度的延缓。 (三)技术发展的不确定性 在美军的此次海上战略转型中,技术创新被赋予了一个前所未有的位置,无论是力量建设还是作战概念创新,都离不开技术创新的支撑。 当今世界,科技创新能力的重要性远远大于工业化程度与规模,发展和使用高科技武器装备的难度与复杂程度远远超出以往的时代,研发周期往往持续十年甚至二十年,科技创新的难度急剧增大。与此同时,技术更新换代太快,对手的战略和作战平台都在急剧变化之中,超前的预研、预置变得异常困难,美国不可能再像第二次“抵消战略”那样花二十来年的时间从容地发展出一套有效的武器系统。 需要指出的是,被誉为第四次科技革命的核心技术如3D打印、人工智能和物联网等,都是对已有技术的集成化运用,还算不上颠覆性技术。或者说,有可能改变海洋空间和海洋政治格局的新技术还没有出现,尚在酝酿和试错阶段。目前,第三次“抵消战略”还处在从不确定性中寻找确定性的阶段,未来美军能否探索出一系列能够形成代差的颠覆性技术尚未可知。 此外,美国此次“抵消战略”发生在经济全球化全面发展的历史阶段,这与前两次“抵消战略”所处的环境有极大不同。由于经济全球化导致的世界分工,加之通讯技术日新月异和信息的加速扩散,军事技术的加速扩散变得不可避免。即便美国能成功地发展出一种颠覆性技术,也根本无法阻止中俄等“对手”进行学习和模仿。 五、对中国的威胁与影响 毋庸置疑的是,美军此次海上战略转型的主要动因和针对对象都是中国,其“重返制海”海上战略的实施必将对中国的国家安全、海洋战略和中美关系构成严峻挑战。 (一)加剧中美间的战略竞争 关于中美间的海上地缘竞争,美国相对谨慎的观点认为,对于中国的海上崛起,美国在现实实践中唯一需要确保的就是,不能在东亚地区介入与反介入的竞争中失败,因为如果没有对该地区的自由进入,美国在东亚传统安全战略的核心原则将不能得到有效执行。但在近些年,美国对华的战略焦虑正变得日益夸张而泛化。按照美国2017年版《国家安全战略》和2018年版《美国国防战略》的相关表述,大国战略竞争是第一位的威胁或挑战,印太地区又是最优先的区域。考虑到中美的主要矛盾集中在所谓的“印太”,中美的战略竞争又带有鲜明的海上博弈的特征,中国实际上已经被美国当成第一位的海上战略挑战者,即最大的“假想敌”。这意味着自2010年前后兴起的“中国海上威胁”,在顶层设计方面已经盖棺定论,在谁是最大潜在“敌人”的问题上美军将不再犹豫,下一阶段的重点是探讨如何应对。一旦美军围绕“中国海上威胁”进行全面动员和全面竞争,中国承受的海上压力将前所未有。 自冷战结束以来,军事关系就是中美关系中的短板,中美间存在一定程度的战略竞争是不争的事实,近些年来中美在海上的摩擦也确有升级的趋势。然而,这些负面因素尚没有上升到影响全局的程度。眼下,美国将中美间的海上地缘战略竞争凸显到一个非常夸张的高度,必然进一步加剧中美间已有的战略竞争。2017年年底以来,美国通过《台湾旅行法》、加强在台海周边的军事行动、将中国台湾地区作为一个重要结点纳入印太安全网络等举动,表明台湾地区在美国亚太及海上战略中的地位呈现上升趋势。在海上战略转型的背景下,美国打“台湾牌”的冲动大幅增加。而且,这种竞争已不再局限于东亚近海,还很可能扩展到印太甚至是全球区域,此前围绕台湾地区、南海等具体点的冲突将演变成“印太”整个面的对抗;这种竞争也不仅仅是军事实力的较量,还是地区战略、区域秩序和国际规则等的全面博弈。 历史经验和权力转移理论都表明,两国力量快速接近的过程中,摩擦与冲突的风险也在同步聚集。未来十至二十年间,中美结构性战略矛盾和“修昔底德陷阱”的风险将突出表现在海上。中美在核导、太空等战略疆域中的能力差距甚大,目前中国仅能对美构成非对称性的制衡,中国面临的国内国际环境也决定了今后这方面的能力建设不可能参照美国的规模;网络领域,鉴于其军民两用属性和相互依存的特征过于明显,竞争必然会受到一定的控制;而唯有海洋领域,双方最可能在西太平洋的局部区域形成势均力敌的态势。加之海上力量建设和海上竞争日益成为一个全频谱的军事博弈进程,海上战略竞争定然会波及其他领域的互动。考虑到中美海上竞争的战略影响,美国海上战略的转型不仅会加剧海上的竞争,还会恶化中美整体的战略安全关系。 (二)增大中国处理涉华海洋争议的复杂性 涉华海洋争议问题一直是美国推动海上战略转型、实现亚太战略目标的有力抓手。自2014年年初,美国在南海等问题上开始走向前台直接介入。随着对中国海上崛起的日益焦虑,基于地缘政治竞争的考虑,美国会有意忽略事情的是非曲直,放大中国海洋维权行动的战略意义和“威胁”。甚至于将中美在东亚海域的角逐和斗争,上升至事关东南亚国家乃至整个印太地区是跟美国还是跟中国走的战略性问题。可以预见,在地缘政治思维作祟下,中国今后在南海、东海的维权行动必会招致美国更强的反应。不过,迄今为止,美国虽然持续加强对涉华海洋争议问题的介入,但尚保持一定的平衡和底线,至少在主权归属问题仍保持一定的模糊性。 如果海权竞争被继续拔高,美国在主权问题上的立场将可能进一步后退。虽然美国依然试图在主权问题上保持中立,不希望“选边站”,但美国却越来越深度地介入到争议的解决进程之中。美国在对主权问题保持中立和参与管理争议之间存在尖锐的矛盾,在实际操作中往往很难实现平衡。正如傅泰林(Taylor Fravel)担忧的那样,如果美国不仅在过程当中而且在主权立场方面,都与其他国家站在一起反对中国,有关争议就会对中美关系产生大的影响,变成中美竞争的附加因素。事实上,这种担心在南海正在成为现实,中美摩擦与对抗业已成为影响南海局势走向的最大变量。而在美国关于南海政策的宣示中,“不选边站”被提及的频率和次数大幅减少。迄今为止,特朗普政府的南海政策尚未定型,但美国已在多种场合向中国提出了如下要求:一是接受“南海仲裁案”裁决结果;二是停止岛礁“军事化”;三是放弃南海“断续线”;四是与东盟国家达成有约束力的“南海行为准则”,不再采取新的“胁迫”行动。与此同时,美军明显加强了在南海针对中国的“航行自由行动”、巡航、抵近侦察和军事演习等的频率和烈度。在主权问题上“选边站”的风险很高、道义和国际法成本很大,但由于海权竞争已然在近两年被不断加码,美国显然越来越难以把握主权中立和实质介入之间的平衡,国际法原则可能将不得不逐渐让位于权力政治。 一旦美国完全弃国际法和国际道义于不顾,在主权问题上明确支持菲律宾、越南和日本等国,将产生更为恶劣的后果。首先,中国面临的法理战和舆论战形势会更加严峻。美国直接在法理上支持另外的争议方,意味着美国将在主权归属问题上直接与中国交锋,而此前美国更多的是在幕后。美国是钓鱼岛问题的始作俑者,是南海问题发展的重要见证方,对战后国际秩序中的具体问题有较强的解释和塑造能力。加上其特殊的话语权优势,美国在法理和舆论上将对中国构成空前的压力。其次,这会进一步助长相关争议方与中国斗争和博弈的信心。长期以来,日本和菲律宾等国对美国在钓鱼岛和南海问题上的政策并不满意也并不托底,即便美国近年来加大了对它们的支持和在争议问题上的介入力度,在日菲等国看起来,美国仍在试图保持模糊和弹性。如果美国明确在主权问题上的表态,无疑将给日、菲等国带来一剂强力的兴奋剂。在得到美国看起来无保留的支持之后,这些国家在与中国的博弈中必然更加大胆,这将刺激东海、南海局势的再度紧张,给中国管控争议、稳定局势带来新的变数。 (三)战术风险与危机升级 美军正在发展的诸多新作战概念将打乱现有的指挥链条,一定程度上会使得高层对军事行动的控制程度下降,这加剧了与中国军警在现场摩擦与冲突的风险。“分布式杀伤”概念的实践必然意味着指挥权的分散或下放,舰长们必须被赋予独立作战的权限,这将破坏现有以航母打击群(CSG)和远征打击大队(ESG)为主的指挥链条。美国海军也坦承,分散部署和行动的效率很大程度上仰仗于同僚间和上下级间的相互充分信任和准确理解,这存在一定的风险。 对无人系统和智能武器的重视和越来越强的依赖无疑会削弱美军使用武力的政治和道德限制,从而将降低冲突或战争的门槛。无人系统和智能武器会让指挥官和战士远离战场和其行动造成的伤害,减少自身的伤亡,从而降低发动战争行动的政治风险和道德压力,我们在美军的反恐战争中已经看到了这种无人系统引发的武力滥用。自主武器系统的使用在国际法上尚有很多灰色地带,竞争的加剧或对提高能力的渴望都会刺激美军放松对其的使用限制,机器一旦代替人做决策,传统的政治和道德限制就可能会被忽略。即便美军仍试图限制自主系统的决策权,并努力使得自主系统的使用符合国际法,但自主系统的应用也会大幅度压缩决策者的反应时间,几秒钟的沟通延迟和几分钟的犹豫就可能导致任务的失败或武器平台的损失。在这种情况下,自主武器系统的行动和反应情况很大程度上取决于事先设置的算法,一旦它们进入行动模式,后面的进程将不再为人所能掌控。 在反介入与区域拒止的行动环境中,美军对自主武器系统的指挥和控制链条将变得不那么可靠,这将增加危机管控的困难和变数。自主系统能够进行深度学习,但却难以理解复杂的战略与外交问题,如果中美在南海发生冲突,自主武器系统的介入会使得危机更难缓解。无人系统和智能武器始终存在“失控”的风险,这些平台本身就可能成为摩擦和冲突之源。美军日益仰仗无人和自主系统,在中国近海及重要海上通道附近大范围部署无人潜航器,这增加了中美两军摩擦冲突的概率,类似2016年12月发生在南海的无人潜航器事件很可能将会频繁发生。美军自主无人系统的活动还可能会损害中国在近海的资产,对中国的海上平台和人员构成威胁。 六、结论 美军此次海上战略转型发生在美国国家安全战略重心转移、第四次科技革命加速发展和中国等新兴力量海上崛起的大背景下,从讨论酝酿到正式提出“重返制海”经历了近十年的时间(2012年至2015年是较为关键的一个阶段),在美国国内有着广泛的战略共识。2015年之后,此次转型的框架和趋势已经较为明朗,未来美国无论谁上台执政,都不太可能轻易改变其发展的大方向。这是冷战结束后,美军的第二次海上战略转型,也是特点非常鲜明的一次战略调整,必将对今后的国际海洋政治格局产生深远的影响。在2015-2016年间,美国海军恢复中断了74年之久聚焦争夺海洋控制的高烈度冲突的“舰队问题”(Fleet Problem)演习,也充分表明了此次转型的战略意义。虽然中国极尽谨慎克制,不愿意与美国进行海上地缘竞争,但事实上,中国已经成为美军此次海上战略转型的最大“假想敌”或针对对象。除非美国国内发生剧变或国际上出现新的重大威胁,否则中国不能对此抱有幻想。美强中弱的整体海上战略格局将会得到长期保持,是否进行海上战略竞争的主动权并不掌握在中国。不过,今天的世界毕竟不同于马汉的时代,中美间的海上战略竞争形态很可能是长期的战略相持和战略消耗,而非“决战决胜”,博弈会更加复杂,但相互调适的空间也会更大。另外,中美海上战略关系并非是完全的零和游戏,中美海上战略竞争仍带有鲜明的区域性特征,在西太平洋以外的全球其他广袤海域,却是合作大于竞争。面对美国挑起的海上战略竞争,中国无法回避,但是完全具有管控竞争节奏和烈度的能力,可以对进程进行塑造和引导,同时强化与美国在应对全球性海上问题的功能性合作。通过长期的斗争与合作,推动中美海上战略格局重新走向稳定。 文章来源:国际安全研究 作者:胡波盘古智库学术委员、北京大学海洋战略研究中心执行主任 版权所有©中国海洋发展研究中心 查看详细>>

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9 在全球层次治理海洋问题-关于全球海洋治理的理论与实践 2018-10-18

发布时间:2018-09-20 内容提要:海洋的主体部分属于全球公域(公海)。如同其他公域,公海也存在“公域悲剧”——全球海洋问题。而且,随着全球化的进展,全球海洋问题一直在增长。全球海洋治理是在全球各种层次上对付海洋“公域悲剧”的国际集体行动。自1994年《联合国海洋法公约》生效以来,全球海洋治理取得了一些进展,但是,全球海洋治理仍然面对着巨大的挑战。基于此,紧扣国际公海的特性,从全球治理的一般理论入手,讨论以联合国为中心的全球海洋治理及其存在的问题,提出全球海洋治理研究的一个大的研究日程,向主要的治理海洋问题的全球行动者提出一些关键的政策建议。 导论:最近几年,国际上出现了一些关于海洋问题的重要报告。这些报告几乎都让人声泪俱下。最唤起人们危机感的是英国《经济学人》的一篇评论,“人类正在摧毁大洋”、“海洋滋养人类,人类却以怨报德”。而由全球各界要人组成的全球海洋委员会(GOC)在其最终报告中强调,“全球海洋环境恶化”,呼吁根本性的“救助”措施,例如,“占全球海洋64%的公海,如同一个失败的国家一样。法律缺失并处于无政府状态使得这片巨大的区域极易受到掠夺和忽视”,“海洋面临的威胁仍然很急迫”,“海洋恢复的道路是漫长且困难重重的”。 海洋(尤其是公海)问题的严重性已经被充分揭露。海洋问题无疑还在增长,是一个长长的单子,例如,气候变化、非法的不报告的和不受管制的捕鱼问题(IUU)、公海的海洋生物多样性养护和利用(BBNJ)、陆地向海洋排污等问题。 在海洋领域,不仅需要避免“公域悲剧”的进一步恶化,而且要治理“公域悲剧”。 全球治理是通过国际制度(国际规则、国际规范)和国际合作进行的。联合国等有关国际组织在解决海洋问题中发挥着中心的作用。参与海洋治理的国家行动者和非国家行动者都是围绕着联合国等国际组织进行的。全球治理机制中,不属于联合国体系的国际组织(地区组织)和非正式的国际论坛等变得更加重要。尤其是在公海,有关国家组成的海洋地区组织(如北极理事会)和诸如英国《经济学人》集团等非国家行动者创办的“世界海洋峰会”等,是全球海洋治理的重要机制。 本文是以已有的全球治理通论为工具来理解什么是全球海洋治理以及如何进行全球海洋治理——在全球的各种层次上解决日益复杂而严重的海洋问题。全球海洋治理也是全球治理的一个领域。但是,已有的全球治理通论往往相对忽略了海洋问题,甚至很少提到海洋问题,而以安全(如核武器等大规模毁灭武器的扩散)、经济(贸易、投资、金融)、社会、健康、环境、气候等领域的问题为经验基础。在运用全球治理通论时,需要考虑到海洋领域与其它领域的不同。研究者不得不注意已有的全球治理通论在关于海洋问题的全球治理上不可避免的局限性。 本文紧扣国家管辖之外的公海的特性,从“公域悲剧”和“集体行动的逻辑”等全球治理的一般理论入手,讨论了以联合国为中心的全球海洋治理及其存在的问题,提出了全球海洋治理研究的一个大的研究日程,向主要的治理海洋问题的全球行动者提出了一些关键的政策建议。 一、海洋“公域悲剧” 在当代世界,每一个行动者,不管是个体的人还是集体的人,不管是国家还是非国家,都“贡献”了全球问题——全球公害。经年累月的公害之积累,最终导致了触目惊心的“公域悲剧”。(The Tragedy of Commons) 公共产品与公害是同一个情况的两个方面。全球治理就是增加公共产品和减少公害的过程。 在海洋领域,1994年《联合国海洋法公约》生效以来,具有讽刺意味的是,随着全球化的进展,“公域悲剧”却一直呈现恶化的趋势。“海纳百川”,陆地的超级污染排放物终归大海,海洋成为来自陆地和空中等各种源头的垃圾桶,不堪重负。中国国家海洋局公布的陆源入海污染排查结果表明,中国共有陆源入海污染源接近1万个,平均2公里海岸线就存在一个污染源,近岸海域污染整体上仍较严重。海洋为基础的产业开发(海洋产业),包括日新月异的海洋科学技术,在促进开发(发展)海洋自然资源的同时,也带来了新的海洋问题。 “海洋是‘公域悲剧’的典型例子:个体使用者的过度使用导致共有资产退化,从而使个体使用者自身的长期利益受损”,“这种悲剧的显著特点就是造成损害的人没有承担损害的全部成本”。如何保护公域,避免“公域悲剧”,如同“防病”,有关的理论与实践已有不少。在预防“公地悲剧”方面,“可通过分配私有产权来保护公域,因为这样可以让使用者更加在意这块区域的长期健康。这在沿岸国和岛国的专属经济区得到了尝试。因为治理公域问题而荣获2009年诺贝尔经济学奖的埃莉诺·奥斯特罗姆认为,使用公域的人可能在很好地管理着公域。为了避免“公域悲剧”,她认为,需要给所有有权利使用的人在运营上有发言权,在有权利和无权利的人之间划清界限,指定受使用者信任的监督者,并且使用直接的手段来解决冲突。而目前的情况是,公海的治理没能满足上述任何一个条件。 但是,当“公域悲剧”已经发生且恶化势头不减反增,除了预防性的全球治理,更需要医治性的全球治理。 二、从“国际治理”到“全球治理” “治理”与统治在很长时间是不被区分的,只是在冷战结束以后出现的世界条件(如市场化和全球化)下,学术界才把“治理”与“统治”严格区分开来。这一区分具有重大的学科和政策意义。关于治理的研究(治理学)成为政治学(包括国际政治学)、经济学、生态学、公共政策研究等社会科学及其应用研究中增长最快、成果最多的领域之一。 作为统治的延伸,国际治理指的是在无政府条件下,政府间合作解决全球问题。不过,在实践上,由于各种原因,国际治理——国际制度、国际协议(国际公约)等在解决全球问题上的局限性是存在的。 在正当性(合法性)上,不仅一些国家认为有关的国际组织的代表性不足,非政府组织等社会力量更是认为现存国际组织的合法性不足。 尽管我们不能夸大非国家行动者的作用,因为我们仍然生活在国家行动者占据主体的时代,但是,我们必须认识到,越来越多的非国家行动者进入了原来主要由政府参加的议题、日程、组织。非国家行动者也在推动着新的国际制度、国际规则、国际规范的出现。在20世纪90年代,正是由于非国家行动者的参与,国际治理才逐渐转变为全球治理。全球治理是国际治理的升级。全球治理与国际治理最大的不同是非国家行动者不仅进入而且在解决问题的进程中发挥着重要作用。具有讽刺意味的是,由政府之间合作建立的、却具有了一定独立性的国际组织率先接纳了非政府组织,与他们建立了合作性的契约关系。联合国及联合国体系的活动中,政府仍然起着看似是主体性的作用,但是,非政府组织在其中的影响越来越大。在过去25年(从1992起),各种国际组织之所以号称自己是全球机构,从事的是全球治理,就是因为有来自世界各地的非政府组织的参与,而非政府组织则通过各种方式介入政府间国际组织发起的全球治理议程。1992年成立了全球治理委员会,本质上是前政府高管要人成立的国际非政府组织。1995年该委员会发表了《我们的全球伙伴关系》的著名报告。这一报告率先肯定了非政府组织在全球治理中的重要作用。今天看来,“全球”一词带来的不仅是国际治理转型,而且带来了知识上和实践上的创新。 非政府组织在全球治理中作用的重要性总是被忽视。但仍然有一些最新的重要例子说明,不应忽视非政府组织,尤其是智库在全球治理中的作用。2018年5月11日,联合国大会投票通过一项决议,为制定《全球环境公约》建立框架,开启了关于《世界环境公约》的谈判。按照该决议,联合国秘书长古特雷斯将成立一个工作组,对现有的国际环境法律进行评估,是否存在漏洞,如何解决。相关报告预计将于9月提交给联合国大会审议。根据法国常驻联合国代表团的声明,如果制定并落实《世界环境公约》,将是首个具有法律约束力的国际环境法公约,该公约将囊括各个方面的环境法。 这项重要的决议最初并不是法国政府提出的,而是法国第一家智库“法学家俱乐部”发起的,得到来自全球40多个国家和地区的法学家、政客、环保团体代表等的支持。该决议的草案文本共包含26项条款,重申了“谁污染谁付费”原则、公民享受健康生态环境的权利等,并强调了非国家行为主体的重要角色。继《巴黎协定》之后,《全球环境公约》是法国带头应对气候变化和改善环境的全球行动。《全球环境公约》是一系列全球环境协定,包括《里约宣言》、《里约+20》、《2030年全球议程》和《巴黎协定》——之后的又一个里程碑。 实际上,我们应该都知道,几乎在所有这些有关全球可持续发展、全球气候治理和全球环境治理的进程中,非政府组织以及各种个体的人都发挥了重要作用。 本文后面的讨论将说明,联合国主持的全球可持续发展议程、全球气候治理和全球环境治理与全球海洋治理的关系最为密切,或者说,全球海洋治理是上述全球治理中最重要的内容之一。不能忽视非政府组织(例如智库以及学者的全球联合会)以及具有全球作用的个人在全球海洋治理中的作用。 最近几年,中国智库获得难得的发展。如果与上述法国“法学家俱乐部”相比,中国智库在参与全球治理方面做的仍然不够。本文建议,为了促进全球海洋治理,中国智库不仅要提出方案,而且要有具体的全球治理行动。中国政府正在大力增强在全球治理中的作用,完全可以像法国政府那样,支持中国智库的提议,并把中国智库的提议转化为全球治理的“中国方案”。 三、包括全球海洋治理的全球治理 处在十字路口目前,在总体上,全球治理确实到了最为危机的时刻。人们在呼吁“拯救全球治理”。但是,这并非易事。第一,不得不承认,在冷战结束后不久、在全球化凯歌行进中的各国,在解决全球问题上曾经具有的相对一致性(团结)势头目前已经消失。本来就存在的国际集体行动的困境正在恶化。第二,一度人们认为的非政府组织在全球的崛起——各种政府权力向非政府组织的转移——非政府组织中的中坚积极力量——全球民间社会组织在形成全球政策、全球契约、促进全球一体化、解决棘手的全球问题方面的作用,目前整体退潮了,取而代之的是具有人们似曾相识的颠覆性的导致全球分裂和全球冲突的21世纪民粹主义和民族主义。在民粹主义和民族主义的强力推动下,全球化发生转向,例如美国特朗普政府通过各种措施鼓励美国国籍的企业“去全球化”,以及制裁在美国市场的跨国企业。全球化本来已经深刻改变了一些国家的国内政治进程,而现在的“去全球化”对各国国内政治的影响也是深刻的。被淡化的“政府作用”在许多国家不仅又回来了,而且被民粹主义和民族主义赋予其新的使命。目前,美国特朗普政府的减税等举措并不代表政府在治理中的作用退却,特朗普政府根深蒂固的“经济民族主义”和“美国第一”,说明政府的作用在加强。第三,全球治理主要是由全球性的国际组织(全球制度)进行的,但是,国际组织的改革(包括联合国改革、国际金融组织改革、《联合国海洋法公约》改革等)并非预期的那样达到其设定的有限目标,顶多也只是取得某种妥协的进展(如国际货币基金组织和世界银行增加中国等“新兴国家”在其中的代表性)。一些改革被认为已经“死亡”,至少面对预算等技术层面的行动困难,多边体制的危机加剧。在美国等不再强调多边主义的重要性、必要性,并陆续退出一些重要的国际组织和减少对现有国际组织的支持,而在政治上大力支持多边主义并在行动上增加对全球治理贡献的中国、欧盟等,不可能填补全球治理上的国际领导和全球公善的供给缺口。所以,关于现存国际秩序的“崩溃”或者“终结”等悲观主义论调,在世界范围内甚嚣尘上③。第四,新建的国际组织(如上海合作组织和亚洲基础设施投资银行)或者非正式的全球论坛(如G20和金砖合作),在替代已有国际组织在全球治理功能上的作用仍然有限。对大多数国家来说,全球治理(解决全球问题)并非他们的优先。新型的全球治理论坛或者机制,仍然是欠发达的、脆弱的。一些“重要”成员是通过这样的权宜之计,维护国际合作或者扩大其国家利益,以及协调他们之间复杂的地缘政治冲突。“免费搭车”或者逃避承担解决全球问题的应尽责任等现象,在这些进程中都能轻易发现。 全球治理的上述不利形势对在全球层次上解决海洋问题的集体行动势必产生消极影响。美国对待多边主义和多边体制的不作为、甚至反对政策(美国特朗普政府在退出了联合国气候变化《巴黎协定》后,又拒绝了上述法国带头提出的联合国《全球环境公约》,不参加《全球环境公约》的谈判进程),势必影响该国在全球海洋治理中的角色。2017年,美国退出联合国教科文组织直接导致该组织在全球治理(包括全球海洋治理)中的能力减少。一些全球性的著名论坛,如G20,除了一般性地关注全球可持续发展和气候变化治理等,海洋问题尚未成为其专门或者焦点议题。预计,未来多年,G20等全球性的论坛不会把海洋问题列为其焦点议题。2017年扩大后的上海合作组织包括了印度洋国家印度、巴基斯坦和伊朗,使该组织涉及北冰洋、太平洋和印度洋等三大洋,但是,该组织即使涉及在解决海洋问题上的集体行动,也不是关于海洋领域的可持续发展、保护海洋生态、治理海洋气候变化等“低级政治”或者“低敏感”问题,而是关于海权(控制海洋)、海洋主权争端等传统国际问题。 对于强调全球海洋治理的利益攸关方和行动者来说,在全球治理的可能正在进入低潮阶段,如何促进正式和非正式的国际组织更加重视海洋领域的全球治理? 四、以联合国为中心的全球海洋治理体系及其存在的问题 20世纪70年代以来,世界经济,尤其是科学与技术进入新的高速发展时期。中国在冷战的最后十年(1979-1989)开启“改革开放”,深刻影响了全球化进程。中国是这次全球化(1989以来)中最重要的因素。海洋在这次全球化中的角色是十分重要的。正是因为参与全球化,海洋在中国经济发展中的重要性极大地提升。与此同时,全球化也加剧了包括海洋问题在内的全球问题的严重性。在这一形势下,《联合国海洋法公约》(UNCLOS)达成并生效,然后是在全球治理的趋势下,海洋问题进一步纳入以联合国为中心的全球治理体系。全球海洋治理是全球历史的形势所迫。 联合国一直在试图巩固和加强其在全球海洋治理中的中心性。如同气候治理,对海洋问题的治理也是联合国的重要任务,这帮助加强了联合国在新的历史条件下存在的正当性。2008年12月5日第63届联合国大会通过第111号决议,决定自2009年起,每年的6月8日为“世界海洋日”。2015年,在联合国成立七十周年的时刻,《2030年可持续发展议程》获得通过,试图用15年的时间在全球达成17个可持续发展目标和169个具体的可持续发展目标。《2030年可持续发展议程》是1992年《21世纪议程》以来最具雄心与可行性的解决全球不可持续发展问题的全球协议。《21世纪议程》里已经包括“保护大洋和各种海洋”的内容,而《2030年可持续发展议程》则是关于发展领域的全球治理的里程牌。人类终于意识到自19世纪以来,尤其是自第二次世界大战以来的发展面对着不可持续性的危机,试图通过这一全球议程扭转不可持续的发展。发展的不可持续性主要来自发展带来的问题没有得到有效的治理。在这一议程中,海洋问题得到重视,其第14号目标是“保护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展”。这一目标又分解为7个子目标,以及为此采取的3大措施。为落实可持续发展第14号目标,促进各种各样的海洋治理集体行动,2017年6月5-9日,在联合国总部,联合国举行了第一届海洋大会。 联合国气候变化谈判进程与全球海洋治理密切相关,或者说,全球气候变化治理意味着全球海洋治理。马拉松式、困难重重的《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)谈判进程,在2015年达成并在2016年生效——《巴黎气候协议》。这一协议是全球治理的最大进展。尽管这一国际协议几乎很难直接找到“海洋”一词,其达成和生效也是全球海洋治理的历史性突破。《巴黎协定》为人类克服全球挑战注入了乐观和希望。 曾担任第三届联合国海洋法大会主席、为《联合国海洋法公约》(UNCLOS)的通过做出杰出贡献的新加坡原驻联合国大使许通美教授认为,《联合国海洋法公约》是“世界大洋基本法”。许通美的这一说法被广泛引用,这是他对全球海洋治理的一大贡献。这一说法本身证明了联合国在全球海洋治理中的中心地位。 在今天,即使人们不得不面对UNCLOS的历史局限性(在海洋生态维护的条款上很弱),但是,任何新的全球海洋治理动议、安排和谈判,都是在UNCLOS框架之下进行的。即使是全球海洋治理上的修正主义,也不敢公开违背UNCLOS。修正主义也打着落实和维护UNCLOS的名义。即便新建的海洋领域国际规则和国际组织,例如,规制公海采矿的国际海底管理局(ISA)也是根据UNCLOS而设立的。 引人注目的治理公海问题的全球多边条约《海洋生物多样性养护和可持续利用的具有法律约束力的国际文书建议草案》(BBNJ)等的谈判进程代表着全球海洋治理的未来。这一讨论从2004年就开始了。第4次BBNJ问题预备委员会根据联合国2015年6月19日通过的第69/292号决议的要求,于2017年7月20日向联大提交了最终建议性文本。一旦BBNJ在联合国开始政府间谈判,联合国成员的大多数以及绝大多数公海利益攸关方将参加会议。BBNJ谈判类似联合国气候变化框架公约谈判,如果达成协议,将是海洋领域的《巴黎协定》。 全球发展治理和气候变化治理的实践为全球海洋治理提供了宝贵的经验。全球海洋治理应该充分遵循全球可持续发展目标,与全球气候变化治理密切联系起来,寻求可行而有效的全球海洋治理之道。 联合国体系中包括的不少国际组织都与全球海洋治理有关。海洋科学研究及其进展是增加全球公共善的供给,在全球海洋治理中发挥着重要作用。联合国教科文组织等在组织和促进全球层次的海洋科学研究上的作用功不可没。教科文组织设有政府间海洋学委员会,成立于1960年。该组织除了协调联合国各机构外,负责长期监测世界海洋的情况,参与建立全球海洋观测系统。 国际海事组织(IMO)在全球海洋环境治理中的作用十分显著。IMO建立了特别敏感海域制度(PSSA),试图以身作则,保护脆弱的海洋生态系统。PSSA指的是“需要通过IMO的行动进行特别保护的海洋区域,这些区域在生态、社会经济或者科学等方面具有重要特性,且在受到国际航运活动的影响时十分脆弱”。 国际海事组织(IMO)建立特别敏感海域制度(PSSA)。这个制度有可能对《联合国海洋法公约》的海洋管理体制“进行合理修正”。 上面列举的并非是正在行动中的全球海洋治理的全部。实际上,全球海洋治理已经是一个全球治理体系。这样的一个全球治理体系存在什么问题? 当代世界的悖论,也可以说是全球治理的悖论是:高度相互联系、相互依存的全球化的世界在治理上却是各自为阵的,或者碎片化的。这导致了总体上的全球治理往往是失效的。 构成全球海洋治理的各个部分之间是协同不够的,甚至是相互竞争和冲突的。根据《联合国海洋法公约》,在主权上,海洋分为各个区域;不仅如此,全球化的各行各业又分割了海洋,各行各业都有自己的海洋国际组织;各种海洋行动者,包括各国、国际组织和非政府组织,存在着不同的世界观、价值观和利益差别;各种区域性的海洋组织更是具有一定的排他性。所以,现实中,多样的、碎片化的全球海洋治理尚未形成真正意义上的全球海洋治理体系。“国际海洋法公约很大程度上还是依靠各成员国和现有的组织来进行监督和执行。结果就是‘九龙治水’。”这是“有组织的灾难”。 最后,前述国际秩序的总体危机也影响国际海洋秩序,加剧了看似在联合国领导下的全球海洋治理体系的进一步碎片化。 五、结论与建议 要医治“非一日之寒”的海洋问题,就要诊断海洋问题的根源。根本上,海洋(不管是国家管辖内还是外)的问题来自陆地。当然,海洋问题也来自在“海上”和目前越来越在“海下”的经济、科技和军事等活动。所以,全球海洋治理要强调海洋问题的根源。 治理是一个政治概念和政治实践。为什么海洋问题需要全球治理?就是为了寻求海洋问题在政治上的根本解决之道。世界的现实仍然是在无政府的国际体系中寻求全球治理。这就是全球治理的中心悖论。 全球海洋治理也有一个改革与发展的问题。对已经存在的全球海洋安排(尤其是UNCLOS代表的)实行改革是必要的和迫切的。关于《联合国海洋法公约》的改革是联合国改革的一部分。仅有《联合国海洋法公约》等全球海洋安排是不足以在全球层次解决海洋问题(“公地悲剧”)的,需要新的联合国主持的国际海洋安排,建设新的全球安排(尤其是BBNJ代表的)。在国际合作的时代——全球公共产品的供给相对好的时期,尤其是主要的国家和非国家行为体更加愿意合作和为全球公共产品多做贡献,“公域悲剧”恶化的势头就降低,解决“公域悲剧”的前景就乐观。但是,在国际冲突增加的情况下,尤其是目前的国际秩序危机,全球公共产品的供给减少,全球海洋治理及其前景难以乐观。 本文欲提出一项大的全球海洋治理研究日程: 首先,治理“公域悲剧”的集体行动的国际制度是构筑全球海洋治理的理论路径。如本文一开始《经济学人》的评论指出的那样,“公海的治理没能满足上述(奥斯特罗姆原理的)任何一个条件”。这说明,如果朝着满足奥斯特罗姆条件的方向,全球海洋治理是可以大有可为的。导致海洋“公域悲剧”的“旧发展”在世界上许多地方仍然在继续,基于海洋的“发展”如何避免“旧发展”,成为“新发展”。“新发展”无疑就是国际社会已经达成高度共识的“可持续发展”。联合国《2030年可持续发展议程》的第14个目标是关于海洋可持续发展的,如何真正实现这一目标? 其次,我们需要研究国际海洋秩序的危机及其克服。在海洋领域,相对来说已经是旧的国际秩序——以UNCLOS为代表的国际海洋秩序如何更好地适用于全球海洋治理?已有的全球海洋治理(尤其是UNCLOS以及根据UNCLOS建立的全球性海洋机制)到底如何改革?《联合国海洋法公约》下的BBNJ、PSSA等如何超越《联合国海洋法公约》?再次,我们必须很好地回答,为什么具有积极作用的非国家(社会)行动者以及非政府的国际海洋组织在全球海洋治理中的作用是不可或缺的?在全球治理的危机时期,如何更好地发挥非国家社会力量的作用? 第四,在全球海洋治理根本路径上的创新。全球治理的起源是国家协和——国际会议。国际会议的结果是形成了国际公共权力。正是这种公共权力解决了国家之间存在的公共问题。最早的国家协和是19世纪的欧洲协和体系。在21世纪,在海洋领域,在仍然没有全球政府的情况下,协和不同的利益仍然是全球治理最现实主义的有效方法。《联合国海洋法公约》和气候变化全球治理之《巴黎协定》的形成和实施,都是全球协和成功的当代案例。2017年举行的第一次联合国海洋大会,有助于在海洋领域形成应对21世纪海洋全球挑战的新的全球协和。但是,联合国海洋大会能否和如何成为全球海洋治理——海洋全球协和体系? 第五,国内海洋治理和全球海洋治理之间的关系。中国在国内管辖海域进行的一些海洋治理措施(如“湾长制”、“蓝色海湾”、“陆源污染调查”、“海洋垃圾监测”、“生态红线制度”)能否和如何进一步转化为全球海洋治理? 第六,如何形成多层次的全球海洋治理?多层治理最初来自欧盟。多层治理非常适合于海洋治理。本文主要讨论的是在全球层次上的海洋治理,但是,全球海洋治理的基层(如海湾)、地方层、国家层、地区层(如西太平洋、南太平洋、北冰洋、南冰洋等)也是一样重要的。 第七,如何构筑以联合国为中心的新的全球海洋治理体系?即形成至少相对统一的全球海洋治理体系?各种海洋问题的全球安排之间的关系如何协调?在国际规则缺乏和国际规则不足的领域(如深海底)建章立制。 第八,在全球层次把“海洋发展”与“海洋治理”有机地结合起来,驱动行动者积极参加全球海洋治理的利益及其激励机制是什么? 第九,新兴强国(日益依赖海洋发展的世界大国),如中国等在全球海洋治理中的价值、责任、利益、领导如何形成? 最后,本文提出一项政策建议:联合国应该早日建立全球(世界)海洋组织。目前,一些世界性的组织,如世界贸易组织(WTO),面对着深刻的内外挑战。在修改WTO已有规则方面,各成员国之间存在着不一致。欧洲(欧盟)国家更倾向于出台新的规则,如“WTO+”,“进攻性多边主义”,但是,有的国家则主张维持现状。海洋领域缺乏诸如世界贸易组织的全球治理机构,需要通过谈判创设这样的全球治理机构。“德国官方智库全球变化咨商委员会,支持建立世界海洋组织,来增强各国政府对于海洋管理失灵的认识,简化和理顺目前组织的错综复杂。”这一政策建议应该得到全球各方的积极响应和大力支持。在联合国主导下,全球海洋治理应该与全球气候变化治理、全球金融治理、全球发展治理等置于同等地位。BBNJ不仅需要达成有约束力的全球协议,而且各国要批准和执行这一协议。G20包括G7、金砖国家(BRICS)和“中等大国”三大类国家集团,在全球协和方面发挥独特作用。G20的绝大多数成员是“海洋国家”,应该在形成新的全球海洋治理中发挥重要作用。新建的国际金融(发展金融)组织,如金砖合作框架下的新发展银行、已经超出亚洲的亚投行等,也应该在全球海洋治理中发挥重要的作用。 中国政府要高度重视全球海洋治理。除了在已有的全球海洋治理中发挥不可或缺的角色,建立世界海洋组织是发挥中国新兴国际领导作用的难得机会。中国要积极协调全球海洋治理体系中的差异与矛盾,推动国际体系形成务实而理想的、尤其是能得到合规的一体化的全球海洋治理新规则。在建立世界海洋组织中发挥重要作用,完全符合现在中国在“新时代”的对外政策原则——构建和实现“人类命运共同体”和积极参加全球治理。 对海洋科学与技术共同体的建议。这里的海洋科学是包括社会科学在内的海洋科学。应该从全球治理的角度调整海洋科技的目的、运作和方向,在促进海洋为基础的人类进步与文明提升的同时,防止日新月异的技术对全球海洋环境的进一步破坏。海洋科学技术不仅要开发海洋,而且要治理海洋。也就是说,海洋科学技术不仅是为了海洋发展的,也是为了海洋治理的。 文章来源:社会科学 作者:庞中英中国海洋大学国际关系学特聘教授兼海洋发展研究院院长,国观智库学术委员会执行主任,澳门科技大学社会和文化研究所兼职教授 版权所有©中国海洋发展研究中心 查看详细>>

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10 应对塑料及微塑料污染的海洋治理体系浅析 2018-10-18

发布时间:2018-09-11 全球层面的海洋塑料垃圾治理 软法 软法是随着全球化趋势的演变和全球治理理念的提出而产生的,软法文书是被普遍认为没有法律约束力但会产生实际效果的行为准则,是一种前法律规范,虽不具约束力但会产生实际效果,对国家层面的立法具有启发和激励作用,也是国际立法的前奏或先导,或称前法律阶段的规范或雏形,可反映将来可能的新兴国际法走向。目前来看,在应对海洋塑料垃圾问题上,软法是治理体系发挥作用最为显著的机制。国际上尚无以减少海洋塑料垃圾和微塑料为主要目标的具约束力的多边环境协议。 目前,与海洋垃圾相关的全球性软法有多个。世界粮农组织(Food and Agriculture Organization,FAO)《负责任渔业行为守则》(CCRF)针对废弃、遗失或以其他方式丢弃的渔具问题,规定各国要采取适当措施,包括研究和使用有选择性的、无害环境和效益高的渔具和技术。《保护海洋环境免受陆上活动影响全球行动纲领》(Global Programme Marine Environment from Land-based Activities,GPA)是目前唯一针对陆源污染的全球性政府间机制,要求各国采用国家行动计划来解决陆源污染问题,海洋垃圾是GPA关注的一类重要陆源污染物。《檀香山战略——海洋垃圾预防和管理全球框架》(Honolulu Strategy)提出了减少陆源和海源垃圾的方法,但没有给出可度量的目标或时间表,在檀香山战略基础上,联合国环境署(United Nations Environment Programme,UNEP)在2012年建立了“海洋垃圾全球伙伴关系”(GPML)。2012年联合国可持续发展大会通过了题为“我们希望的未来”成果文件,第163段阐述了包括海源和陆源的海洋垃圾造成的危害,要求成员国实施相关公约和计划,在2025年实现“大幅度减少海洋垃圾”的目标。联合国大会通过的第70/1号决议批准了2030年可持续发展目标,目标14要求保护和可持续利用海洋和海洋资源,并明确强调了要减少海洋垃圾污染。 全球海洋塑料垃圾治理发展态势分析 软法文书一般为全球性声明、指南和其他努力,虽不具约束力但具说服力。目前来看,在全球层面软法主导了应对海洋垃圾的行动,是现有体制的重要组成部分。此外,海洋垃圾是一个全球性的跨界污染问题,无论是公海垃圾的清理方案,还是管辖海域外的污染责任归属,从治理和实践角度来看都是异常复杂的,国际法在减缓和清除管辖海域外海洋垃圾方面尚属空白。因此,目前无论学术界还是管理界,都在倡导建立新的、具有法律约束力的专门应对海洋塑料垃圾问题的国际文书。有学者指出,国际上在制定碳排放协议领域已有了25年多的经验,气候变化政策的最新发展可以为全球塑料污染防治政策的出台提供模板。1950年以来,全球的碳排放量和塑料生产量以非常相似的速度前进,但旨在减少和防止进一步塑料污染的政策制定落后于制定并同意限制碳排放的政策(见图1)。专家建议,海洋塑料污染问题解决方案的规模和步伐必须与排放的规模和步伐相匹配。 文章来源:太平洋学报 作者:王菊英,国家海洋环境监测中心研究员,环境科学专业博士;林新珍,国家海洋环境监测中心教授级高级工程师 原文阅读:王菊英、林新珍:“应对塑料及微塑料污染的海洋治理体系浅析”.pdf 版权所有©中国海洋发展研究中心 查看详细>>

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