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澳大利亚休闲渔业政策与管理制度及其对我国的启示

编译者:mall发布时间:Oct 18, 2018点击量:92308 来源栏目:采集报告

发布时间:2018-09-06

休闲渔业是以渔业生产为载体,通过资源优化配置,将休闲娱乐、观赏旅游、生态建设、文化传承、科学普及以及餐饮美食等与渔业有机结合,实现一二三次产业融合的一种新型渔业产业形态,主要包括休闲垂钓、渔家乐、观赏鱼、渔事体验和渔文化节庆等类型。早在20世纪60年代,休闲渔业就在拉丁美洲的加勒比海地区兴起,以后逐步扩展到欧洲和亚太地区,至20世纪70—80年代,休闲渔业在美国、加拿大、欧洲和日本以及我国台湾地区等社会经济和渔业较发达的国家和地区蓬勃发展。目前,休闲渔业对环境的影响、对人类健康的价值和对经济的巨大贡献,日益受到各国政府的重视和学者的关注。在我国,休闲渔业已成为新兴产业,它既满足了因为渔业资源短缺和新的海洋制度建立而迫使传统渔业转移的要求,又顺应了由于我国人民生活水平提高而随之进行高层次休闲消费的呼唤。到了“十二五”,休闲渔业已经作为现代渔业的五大产业之一,正式列入渔业发展规划。“十二五”以来,休闲渔业呈现出发展加快、内容丰富、产业融合、领域拓展的良好势头,规模和效益双双提升。据统计,2016年全国休闲渔业主体超过4万家,全国休闲渔业产值达到643亿元,比2010年增长204%,年均增长近20.4%;休闲渔业在渔业经济总产值中的比重,由2010年的1.6%提高到2016年的近3%,翻了近1倍。休闲渔业已成为渔业各产业中增速最快的产业。

但是,随着我国休闲渔业的发展,也暴露出一些问题。

第一,政府管理的相关法律法规有待完善。在我国,大部分的海岛、渔业相关法律的适用范围多数是针对传统渔业、海域使用管理、海洋环境保护、生物资源保护等方面的,休闲渔业尚处于幼年期,还没有专门的法律法规将休闲渔业纳入其中;政府管理责任分工不明确,休闲渔业作为一种基于渔业与其他产业相结合的新兴渔业,因其产业关联多,使得具体管理归属部门不明确。

第二,产业发展产生的污染问题有待解决。有些地区开展休闲渔业项目一哄而上,又片面地把休闲渔业理解为吃吃喝喝,因此围绕着水域建立了很多餐馆,但由于对垃圾和污水的管理不到位,使水域的生态环境受到严重的污染。

类似的问题,在世界其他国家休闲渔业发展过程中也经历过。尽管一些国家休闲渔业的发展已较成熟,但一些问题也逐渐暴露出来,使人们对休闲渔业产生了新的认识。随着休闲渔业的产量迅猛增长,目前国际上一些地区的休闲渔业已超过商业捕捞,与商业捕捞争夺有限的渔业资源。在美国,休闲渔业造成了许多最有价值的鱼种的过度捕获,例如美国红鱼(Reddrum)、红鲷鱼(Red Snapper)等,在美国的休闲渔业管理中,由于只控制渔获物的数量、规格等,不限制参与休闲渔业的人数,因而入渔人数的增长会对渔业资源产生较大的压力,在美国过度捕捞与正在过度捕捞的种群中,休闲渔业已占到23%;由于对渔获物大小、数量的限制,导致了入渔者将钓上的鱼扔掉(或放生)的现象出现,使鱼类的死亡率与亚死亡率增加;休闲渔业还造成鱼类体长与年龄结构的降低,由于主要对渔业生物链的顶层进行捕获,改变了海洋生态系统的结构、功能、生产率。休闲渔业由于主要集中在近海区域,这些区域又是鱼类多个生命阶段的栖息地(如产卵、摄食、洄游),所以休闲渔业经常以非成熟鱼为捕获目标,另外丢弃的鱼线、鱼钩还会对海鸟、海洋哺乳动物以及其他海洋生物产生伤害,增加了死亡率。

澳大利亚是世界上的海洋大国之一,休闲渔业是人民生活和社会经济的重要组成部分,人群参与广泛,涉及鱼种繁多。休闲渔业既有重大的经济贡献,更有强大的社会意义。它有利于增强体质和健脑健身,有利于病人医疗康复,还有利于培育青少年的自律能力和社交能力,更有利于构筑和谐家庭关系。根据统计,澳大利亚休闲渔业对社会每年提供了约9万个就业岗位。澳大利亚的休闲渔业除了一般费用支出外,每年用于渔具和钓具上的支出为6.5亿澳元,用于与休闲渔业相关的车辆、船只、食宿和交通上的支出则高达25亿澳元。综合考察澳大利亚休闲渔业发展政策与管理制度,了解澳大利亚各级政府和民间组织的实施战略与管理措施,将有助于取长补短,促进我国休闲渔业的合理发展。

一、澳大利亚联邦政府注重对休闲渔业的宏观领导

尽管澳大利亚联邦政府并不承担休闲渔业的日常管理责任(除了为履行国际义务而监管某些特定休闲渔获品种之外,如南方蓝鳍金枪鱼等),交由各州和领地政府对本辖区内的休闲渔业直接监管,但是澳大利亚联邦政府对休闲渔业的可持续发展起着决定性的领导作用。

1、确立了最高层次的管理构架

其一,澳大利亚管理休闲渔业的最高政府机构为澳大利亚农业及水资源部,负责制定和实施休闲渔业政策及管理框架。

其二,成立了“澳大利亚休闲渔业”(Recfish Australia)组织,作为代表全国休闲渔业者利益与政府对话的最高民间组织,旨在为全澳休闲渔业者搭建一个与政府沟通的平台,帮助他们在休闲渔业与运动渔业资源的可持续性管理方面向政府提出自己的意见。这一组织成立于1983年,原名为“澳大利亚休闲与运动渔业联合会有限公司”,1995年更为现名。该组织内含诸多机构,包括澳大利亚全国运动渔业协会(AN?SA),北领地业余渔人协会(ATANT),昆士兰州淡水渔业与渔业资源协会(FFSAQ),新南威尔士州休闲渔业顾问委员会(NSWACORF),西澳大利亚州休闲与运动渔业委员会(Recfishwest),塔斯马尼亚休闲渔业协会(TARFish),维多利亚州休闲渔业高峰组织(VRFish),澳大利亚水下联合会-潜水叉鱼委员会(AUF),新南威尔士州休闲渔业联盟(RFA),水下徒手潜水员与渔人协会(USFA)以及专业渔业教练与导钓员协会(PFIGA)等。

其三,联邦政府和渔业行业共同出资成立了“渔业研究与开发有限公司”(Fisheries Research & Development Corporation),成为全国最高的战略研发实体。它成立于1991年,是法人机构,直接向联邦农业及水资源部负责,在全国渔业科研项目的规划、投资、实施、评估和监管方面起协调和领导的作用,并根据科研项目的评估结果为政府调整政策提供科学依据。

“渔业研究与开发有限公司”又下设“休闲渔业研究”(Recfishing Research),作为国家级专门研究机构。该机构聘请数位对于休闲渔业有着较深的了解、具备较强的吸引研究基金能力和促进研究成果转化能力的业内专家,组成专家指导委员会,并通过他们与各级政府部门和相关行业保持紧密的联系,对全国性和跨区域研究项目的优先顺序、立项筛选、资金投入、技术支持、项目管理、成果评估及成果推广提供战略性的专家意见,以便更好地开展全国性及跨区域性的休闲渔业科研项目,推广科研成果的实际运用。这有助于切实保证有关全行业发展战略的科研项目按计划完成并达到预期目标,为联邦政府适时地调整监管政策和管理法规服务。

其四,2008年政府成立了“休闲渔业顾问委员会”(Recreational Fishing Advisory Committee),旨在由其负责于1994年重新审议出台的全国休闲渔业政策,制定适应新形势的全国休闲渔业发展战略。

2、制定了全国性的行业准则和发展战略

澳大利亚联邦政府于1994年首次制定了全国统一的休闲渔业政策,突出强调渔业资源的健康发展对于社会、经济和文化的可持续发展的重要意义。随后在“澳大利亚休闲渔业”的提议和联邦政府的支持下,于1996年正式出台了澳大利亚首部《全国休闲渔业与运动渔业行为准则》(A National Codeof Practice for Recreational & SportFishing),后又经过2001年、2008年和2010年多次评审与修订,成为适用于全澳所有休闲渔业活动的参与者、休闲渔业组织代表、休闲渔业行业、渔业媒体和渔业代言组织的行为准则。

进入21世纪后,澳大利亚大部分地区的长期干旱和气候变化对休闲渔业产生了很大影响。一方面,内陆水域管理措施的加强和海洋保护区的扩大,缩小了当地休闲渔业的区域范围和规模;另一方面,参与休闲渔业的活动者通过参与各种合作管理项目,提高了保护渔业资源和水生环境的意识,增强了自我约束的自觉性。

因此应运而生的“休闲渔业顾问委员会”在由“澳大利亚休闲渔业”举办的休闲渔业大会上,与参会的休闲渔业者、政府机构及相关行业代表共同审议了1994年的休闲渔业政策。根据审议意见,休闲渔业顾问委员会制定了《澳大利亚休闲渔业——2011年及未来:全国休闲渔业行业发展战略》(Recreational Fishing in Australia-2011 and beyond:A National Industry Development Strategy),其核心内容是协调和调动参与休闲渔业的所有个人、机构和组织的力量,使休闲渔业在全国各州和领地生动繁荣地和谐发展,让全体国民都能公平享受健康多样的、具有可持续性的休闲渔业带来的诸多好处。

3、强调了休闲渔业在社会、经济和文化, 以及资源环境保护方面的重要性

无论是在《全国休闲渔业与运动渔业行为准则》,还是在《澳大利亚休闲渔业——2011年及未来:全国休闲渔业行业发展战略》中,均阐明了休闲渔业在社会、经济和文化方面具有共同的重要意义,以及保护渔业资源环境的必要性。

(1)《全国休闲渔业与运动渔业行为准则》

《全国休闲渔业与运动渔业行为准则》(以下简称《准则》)从人道地对待鱼类、关爱渔业、保护环境、尊重他人之权利等四个方面强调渔业行业的责任。以这四项责任为指导方针,《准则》提出了14条具体原则,要求全体休闲渔业入渔者及时并合法地放生多余和非法的渔获;及时并人道地处理留作食用的渔获;使用合法并适宜的捕钓器具;把渔获数量控制在合理所需之内;支持并鼓励一切保护、恢复和促进渔业发展与水生资源的活动;自觉遵守各项渔业法规;举报违规行为;主动清理垃圾;杜绝并举报污染环境和破坏环境的现象;保护野生环境和物种;避免与野生物种不必要的接触;尊重内陆和海岸水系的使用者;非获准许不得进入私人和原住民传统领地;保护自己及他人安全。

“澳大利亚休闲渔业”组织通过推广《准则》,以行业代表的身份向全社会发出呼吁,明确提出了全行业对于休闲渔业可持续发展所持的立场和原则。

(2)《澳大利亚休闲渔业——2011年及未来:全国休闲渔业行业发展战略》

《澳大利亚休闲渔业——2011年及未来:全国休闲渔业行业发展战略》(以下简称《发展战略》)通过提出行业基本原则,来引导健康有序的休闲渔业活动。

第一,阐明休闲渔业活动是有利于澳大利亚人民和全社会健康与福祉的合法活动,支持休闲渔业捍卫本行业的利益,主张管理措施的实行要以充分的科学、生态、社会和经济方面的调研为基础,休闲渔业参与者应与政府分担监管义务和费用,共同促进休闲渔业的发展。在渔业资源的分配使用方面,要求兼顾社会、经济和文化等各方面的利益,鼓励休闲渔业参与者在一切活动中都遵纪守法。行业基本原则反复重申,健康负责的休闲渔业对社会和经济具有巨大贡献,对中小学校教育具有特殊意义。

第二,申明美好的环境对于休闲渔业和水产资源的可持续发展具有重要意义,面对气候变化带来的种种挑战,强调了广大休闲渔业活动参与者要和政府机构密切协作,发挥积极的作用。

第三,提出从事休闲渔业活动者应参与有关休闲渔业的决策过程,为渔业资源管理贡献自己的力量。

在《发展战略》中也提出了行业发展目标,主要体现在两个方面。

其一,造福社会、关爱环境和共享资源。

休闲渔业的发展旨在提高澳大利亚各阶层人士的身体健康和心理健康水平,促进社会和谐与安定;休闲渔业者与澳大利亚政府、原住民、商业渔业行业、环境保护团体及全社会携手共建澳大利亚的水生环境,积极参与渔业监管、科研和评估,促进生态保护;鼓励休闲渔业活动参与者和休闲渔业组织放眼未来,参与调研、监管和生态保护活动,使用环保渔具,安全垂钓,限量捕捞;捍卫休闲渔业的合理、合法权益,倡导在有科学依据的基础上,公平、公开、公正地分配渔业资源,开放渔区,争取工商界和地方政府的支持,消除自然和人为障碍,普及专业常识和环保知识,提高安全意识,扩充城乡可用资源,扩大参与人群,吸引妇女和儿童,营造蓬勃发展的休闲渔业。

其二,统计建库,推动使用全国统一的调查统计方案和分析方法。

整合各州和领地现有及未来统计资料,建立国家级权威数据库,为准确衡量休闲渔业的社会和经济价值,及时评估渔业资源状况和监管绩效提供依据。

总之,澳大利亚联邦政府对于休闲渔业秉持支持态度,积极引导。保护生态环境,保护渔业资源的可持续健康发展,扩大休闲渔业资源,提高休闲渔业在社会生活中的整体地位,加强公众教育和行业规范。

二、澳大利亚各级政府注重制定并实施休闲渔业的法律法规

澳大利亚各级政府非常重视制定休闲渔业管理制度,由于各州和领地政府对本辖区内的休闲渔业进行直接监管,所以在全澳六个州和两个领地均制定有各自独立的、完整的监管法规和条例,适用于辖内咸水和淡水水域里各种形式的休闲垂钓和捕捞活动。最常见的管理办法是采取许可执照制度,以及对渔获品种、数量、规格、渔期和渔区的限制。各州和领地均在政府网站上适时公布最新信息。

1、许可执照制度

所谓许可执照制度,即休闲渔业的入渔者需要购买“钓鱼许可执照”方可入渔。“钓鱼许可执照”有效期限长至3年,短至3天,价格也相应高至每个100澳元左右,低至每个10澳元左右。实行许可证制度的好处在于进行休闲渔业活动的人们通过购买“钓鱼许可执照”,可以详细了解本地休闲渔业活动的合法范围、种类和限制,加强法律意识,提高保护生态的责任感。同时,休闲渔业主管部门通过销售“钓鱼许可执照”,得以获取本地休闲渔业的第一手资料,有助于区域管理措施的制定与实施。另外,销售“钓鱼许可执照”的收入也为地方财政增加了收入来源,这部分收入可直接用于休闲渔业的发展上。

钓鱼许可执照分为完全许可执照制、部分许可执照制和特殊许可执照制。不同的州和领地根据本地的情况采取了不同的执照制度。

一般说来,对于未成年人、原住民、老年人,以及残疾军人等均有豁免或优惠办理许可执照的规定。这一做法体现出鼓励大众参与休闲渔业活动,增强全民体质健康的愿望。

(1)完全许可执照制

完全许可执照制度是对境内全部休闲渔业活动实施许可执照管理。实行完全许可证管理的有新南威尔士州(包船除外)和维多利亚州(含包船),这两个州均把需要办理“钓鱼执照”的最低法定年龄限定为18岁。但是,对原住民和持有养老金人士优惠卡、残疾军人金宝卡或残疾军人证明的人士豁免“钓鱼执照”;另外,按照新南威尔士州的法规,在面积约合2公顷(1公顷=10000平方米)的私有池渠内垂钓捕捞无须“钓鱼执照”,包船、租船或有导钓指导垂钓时,“钓鱼执照”也可豁免。

(2)部分许可执照制

实行部分许可证管理的有昆士兰州、西澳大利亚州和塔斯马尼亚州。

昆士兰州仅本州内的63个蓄水渠堰内实行“钓鱼执照”制度。18岁以上人士须持有“钓鱼执照”,方可在这些水域进行垂钓,并严禁网捞笼捕。18岁以下的青少年以及持有昆士兰州政府颁发的老年证、养老金人士优惠卡、医疗保健卡和遣返医疗保健卡(金卡)的人士可豁免“钓鱼执照”。

西澳大利亚州对以下形式和品种的休闲渔业和渔获品种实行许可证管理:船钓、淡水垂钓、网捞、礁岩大龙虾、鲍鱼和河鲜蓝魔虾。在开展这些项目和品种的休闲渔业活动时,只有原住民享有豁免“钓鱼执照”的权利,其他人士必须持有许可证明。不过,16岁以下未成年者在西南淡水区垂钓无须“钓鱼执照”,并在需要取得“钓鱼执照”时享受半价优惠。同样享有“钓鱼执照”半价优惠的还有老年证持有者,和享受养老抚恤金/津贴、伤残抚恤金/津贴、丧偶抚恤金/津贴、煤炭行业养老金、军人遗属抚恤金、军人抚恤金、残废军人特殊抚恤金的人士以及残废军人遗属。

在塔斯马尼亚州进行休闲渔业活动时,在咸水渔区中使用钓竿和鱼线的垂钓活动不受许可证管理,但在内陆水域(包括在某些河口区)中的垂钓,以及某些特定渔获品种的捕捞,则在许可证管理范围之内。按照塔州的法规,用任何方法捕捞鲍鱼和扇贝、潜水或使用工具捕捞礁岩大龙虾、撒网捕捞、在海滩固定支网捕捞或固定支鱼杆垂钓时,必须要有“钓鱼执照”,并在渔具上标明“钓鱼执照”的号码。购执照时,16岁以下未成年人、老年证和养老金人士优惠卡持有者享受优惠价格。塔州的原住民从事渔业无需办理许可执照,只在渔具的使用等方面受到与休闲渔业同样的约束。10岁以下儿童只允许购买捕捞鲍鱼、扇贝和在海滩固定支网捕捞的“钓鱼执照”。

(3)特殊许可执照制

南澳大利亚州、北领地和澳大利亚首都领地属于不强制实行许可执照管理的区域,但是,对于捕捞特殊品种的情况也都出台了本地区的特殊管理条例。

例如,南澳大利亚州规定,捕捞南方礁岩大龙虾时必须使用在政府注册的捕虾工具;北领地要求休闲渔业船只遵守相关法律,正确配备安全器械,进入原住民领地和毗邻水域时要持有临时许可执照;澳大利亚首都领地则对在城市湖泊中从事休闲渔业的机动船只实行许可执照管理。

各州和领地不仅通过以上许可执照制度,得以了解掌握休闲入渔者和渔获的情况,便于及时监管休闲渔业,更是通过出售“钓鱼执照”,为休闲渔业的发展和科研活动提供了必要的资金来源。

2、渔获、渔期和渔区限制为了避免过度捕捞,保护渔业资源的可持续性增长,保证不同的渔业行业公平共享资源,激发社会公德和社会责任心,提倡渔业道德,澳大利亚6个州和2个领地均出台法律法规,对渔获数量、规格以及允许垂钓捕捞的渔期和渔区加以严格限制。

限制渔获数量和规格的主要手段是设定每日每人可拥有的渔获数量和单品尺寸,休闲入渔者个人渔获不得超出每包数量限制,船钓时全船渔获量不得超出每船数量限制。同时,任何未达到单品尺寸规格的渔获物都必须放生,以免破坏水生物种的自然繁衍周期;任何受联邦和州、领地立法保护的濒危品种都必须放生,以免加剧澳大利亚特有水生物种及全球珍稀水生物种面临的灭绝风险。

三、对我国发展休闲渔业的启示

澳大利亚休闲渔业的管理与政策对我国具有很大的启示。

首先,休闲渔业不仅是提升渔业经济乃至海洋经济的一个重要手段,更是提高人民身心健康的重要途径。为此,要采取多种措施鼓励我国民众参与休闲渔业活动,特别是鼓励青少年更多地参与进来,提高与大自然的亲近程度。此类活动不仅对于预防青少年近视、减少儿童肥胖具有很好的作用,还可以教育孩子学习到环境保护知识。例如,可以通过举办青少年钓鱼培训班的方式,来培养提高青少年对于休闲渔业的兴趣。另外,也可以鼓励一些处于疾病术后康复阶段的病人走到户外,参加休闲渔业活动,较好地使身心恢复健康。

其次,各级政府及有关部门,要利用多种方式,通过大力宣传,使广大人民群众形成有偿使用渔业资源的风俗习惯和理念。与此同时,要对渔业资源进行充分和科学的评估,根据休闲渔业对资源的消耗程度,以及广大人民群众的接受能力,在一些经济发达的地区,适时地开展实行休闲渔业执照制度(特别是海边垂钓与“赶海”执照)的试点工作,制定合理的执照价格,探索休闲渔业如何减轻对近海渔业资源的损害,开发保护生态平衡的途径,使得休闲渔业得以可持续发展。

第三,对于现有适用于休闲渔业管理的法律法规,要做到有法必依,执法必严。同时还要及时制定和完善休闲渔业的法律法规,对于从事休闲渔业的渔船、休闲渔业资源的采捕活动、休闲渔业参与者和经营者行为等进行规范。教育休闲渔业经营者与参与者,既要利用渔业资源,又要有保护渔业资源的意识,在休闲渔业发展中承担更多的责任。

文章来源:太平洋学报

作者:孙吉亭,山东省海洋经济文化研究院副院长、研究员,农学博士,澳大利亚卧龙岗大学博士后;王燕岭,澳大利亚莫纳什大学人文科学学院中国研究系讲师,翻译学硕士,澳大利亚大学语言及文化网络成员、澳大利亚高校中文教师协会会员

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