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1 崔华洁: 我国公海保护区与海洋制度的对比分析 2018-10-17

发布时间:2018-09-26 摘要:目前陆地上的国际格局已基本定型,许多国家将发展重心向海洋转移,海权竞争日趋激烈。加之人类对海洋资源的开采和渔业捕捞等活动,海洋污染治理、生物多样性保护等问题日趋严峻。海洋环境与资源遭到的日益破坏和生物多样危机促进了国际间对海洋保护的合作,也提供了重塑海洋秩序的契机。也正是在这种背景之下,公海保护区制度显现了其存在的优势,但是要想使得公海保护区制度在国际上切实发挥其作用,平衡各个国家之间的利益,还有许多需要改进的地方。 伴随着人类在公海活动的范围和频率的增加,国际社会和舆论都高度重视人类活动会给海洋环境及其生物带来什么样的威胁与伤害。针对这一问题,公海保护区制度孕育而生。公海保护区是国家在公海上划定、出于海洋环境保护而实施一系列保护和限制性措施的海域。虽然现在为止公海保护区制度还没有形成成熟的全球性的法律框架,但是《联合国海洋法公约》的出台以及其他的一系列的国际规范性的条约和规范都给公海保护区的建立打下了坚实的法律基础。公海保护区对公海海洋生态环境的保护的同时也为人类留下了巨大的资源和财富。然而,不健全的法律体系使得公海保护区仅在某些海域有效展开,完善公海保护区的实施条件以及相应的法律制度,是值得深思的问题。 一、目前公海所建立的几大保护区 在不断认识到生态环境保护重要性的今天,越来越多的沿海国家乃至国际社会开始热切关注公海保护区的建设问题,提出了很多关于建设潜在保护区的意见建议。并且在国际社会、有关的沿海国家的共同努力下,建设起了三个公海保护区。世界上第一个公海保护区是于1999年11月25日由法、意、摩洛哥三国共同签署的《为海洋哺乳动物建立地中海保护区的条约》而建设起的地中海派拉格斯海洋保护区。此保护区约有53%的水域是属于法、意和摩洛哥管辖海域范围之外的。三个国家共同管理和监管该保护区的海域生态状况并且协力把控保护区内污染源的控制。 在这之后,世界自然保护联盟、区域海洋组织发挥了巨大的推动作用,又有两个公海保护区被建立起来,一个就是2009年11月通过决议建设的南奥克尼群岛南大陆架海洋保护区,另一个则是在2010年9月通过的大西洋公海海洋保护区网络,会积极采取相应的保护措施和条例,来维护公海海洋的生态环境的运行。 二、海洋制度的基本含义和概述 (一)海洋制度的主要内容 海洋制度的定义则是指对涉及海洋的人群以及组织行为进行规范制约的一系列条约规定,包括了来源于国家和组织强制力实施的一些正式规则,也囊括了社会舆论带来的或者是社会组成人员自发性实施的一些非正式规则,以及海洋管理的运行机制。正式的规则主要包括了海洋管理政策和海洋管理战略以及海洋管理法规和规划等。非正式规则也就是非正式制度,主要包括了海洋价值观与海洋意识,还有海洋习俗和海洋禁忌之类等,人们在漫长的海洋活动与实践中演化出了这样的制度和规则,并且这样的规则与人们的生活的方方面面,甚至和人类思想方面以及生活态度融合在了一起,从而得到了人类社会对其行为规范的认同和遵守。 而正是这样的将海洋管理的正式制度与非正式制度融合在一起发展形成了一个大的框架,这个框架确确实实影响到人们的海洋活动与生活。而这样的框架也确确实实是被绝大多数人所认可的规则而存在的,并且将更多的海洋活动与实践行为,和涉海人群的行为归纳进这个框架之中,让其在规则之下运转从而实现同步的发展。 (二)未来我国海洋自由制度的发展趋势和方向 我们目前对于联合国海洋公约的评价虽然一直都很高,“公海自由”的观念也深深扎根在人们的意识之中,但是,根据现在公海环境资源问题的危机不断加重,发展中国家日渐崛起的现实之下,公海自由制度也应与时俱进,进行相应的改变与完善。因此,我们应当公海自由制度进行全面的反思,并且去计划和构想出一个能够维护全世界人类利益的公海制度发展蓝图。 根据现实证明,由于各个主权国家分而治之,各自为政的理念,每个国家都会向海洋索取巨大资源来保证自己的发展,这肯定会导致“公地悲剧”。特别是那些海洋大国,能够依靠着科技和军事的强大,来推行自己海上的霸权地位,从而受到了广大发展中国家的抗议。因此,必须建立起来一个保证全世界人民利益的组织,让这些所谓的海洋大国,海上霸主也能受到制约的组织来管理公海。 三、公海保护区与海洋制度之间的关系和发展进程分析 (一)公海保护区和公海海洋制度之间的基本矛盾论证 按照国际惯例的要求,每个国家在它所管辖的海域范围之内,除了拥有开发和利用海域资源的主权权利之外,还应该承担起采取有效措施来应对全球环境污染或者跨界危害来源,调节它们带来的危机后果的义务。公海自由原则旨在将公海对一切沿海国家和内陆国家进行开放,任何国家都拥有在公海上从事合法行为的自由,也因为此公海海域也就在所有国家主权范围之外,所以对于公海保护义务的划分范围很难划分清楚和公平,所以这样也就导致了海洋保护区建设在国际法上的正当性有了很大的争议,它与传统的公海自由这一制度产生了相互冲突的地方。 (二)公海自由保护区的发展前景对海洋制度带来的影响 现在我们看到的虽然是国际社会普遍渴望共同合作来改善公海生态环境的积极呼吁,但是因为公海保护区自身的一些问题和合理性没有的得到有效处理,大多数国家和组织还是持一个观望的态度和立场。公海保护区和海洋保护区来比较可以发现,它的特定性是最为明显的。公海保护区是在空间上划定一片区域或在某特定区域内,采取一定的措施,以达到保护特定海洋环境和生物资源的一种管理模式。它能够体现特定的地域地点和海洋生物的活动规律,有针对性地、科学地采取保护手段,提高公海实际管理的功效。现行公海法律制度中多为系统性概述或笼统性介绍,极少提出具体的执行手段。目前的只是单纯性保护海洋环境和资源的制度已经不能够满足这种特殊保护模式的需要。根据现在的海洋法制度我们实行的是“公海自由原则”,而公海自由保护区的建设则是对这个公海自由原则造成一定的冲突。届时也可能会激化国家管辖权与公海保护区的矛盾,反而使得保护区失去它原有的意义,这种不协调性更加影响主权国家对于公海保护区问题上的立场。 四、公海保护区与海洋制度的困境以及应对措施 (一)公海保护区与海洋自由制度亟待解决的焦点问题 目前,公海保护区面临的主要困境就是法律的不完善,公海保护区实践已经展开,但是相关法律框架没有形成。虽然现有的全球性条约(如《联合国海洋法公约》、《鱼类种群协定》和《生物多样性公约》),地区性条约(如《南极海洋生物资源养护公约》、《保护东北大西洋海洋环境保护公约》和《巴塞罗那公约》)以及相关的国际组织决议为公海保护区的实践奠定了一定的国际法基础,但同时也造成了这一领域国际法的碎片化现象,引起了国际法不成体系的问题。上述的这一问题甚至会导致有关的国际法规制分层增多,规制的有关重要内容尚且过于冗杂缺乏规范性。缺乏统一性,从而在适用过程中出现难以避免的不协调情况。全球性法律的缺失使得公海保护区难以大规模地进行建设,公海保护区只得以区域或地区性推进的方式发展。公海保护区的管理计划多是交由管理机构的附属机构决定,或者直接缺乏管理机构,管理措施的出台由保护区内各缔约国协商而定,这种非强制性的规定,直接导致了保护区内管理措施的约束力,只得作为一种道义约束。 现代国际法的发展与海洋自由理论学说存在着很微妙的关系,一方面是积极的,而另一方面也可能对其造成消极的影响。海洋自由理论当中一些较为符合现代国际法理念的内容被公海自由学说所汲取,与此同时又发展了海洋自由理论本身。然而,当今的国际法发展进程也相对的受到海洋自由理论的消极影响。放眼当下,正是因为海洋自由理论发展完善成就了公海自由制度,公海自由理论也十分符合现代国家维护国家主权的需要,在现代国际法中海洋自由理论才能够良好的发扬利用下去。当前,公海地理条件出现逐渐恶劣的局面,海洋自由理念迎来严峻的环境挑战问题。海洋自由理论只有与时俱进,不断地进行开拓创新,更加完善化自由的概念与内涵,才能够更符合现代国际法的发展趋,一系列海洋问题才能得以充分的解决。 (二)未来针对公海保护区与海洋制度问题提出的创新型思维和建议 首先,应当建立起一个国际性的监督管理机构,并且相关的公海管理设施必须通过这个国际组织的登记或许可。与此同时,国际法的全部内容精髓所在以及重点强调的就是维护全人类的共同利益。牺牲狭隘的国家利益并毫不犹豫的去维护人类共同的利益是当我们的国家利益和人类社会的共同利益出现分期和冲突时的一个必然选择。鉴于此,在目前公海保护区海洋问题频现的大背景下,一个规范的,统一性的管理各国公海区域被活动的国际组织的成立和继续实施是至关重要的。 接下来需要重点强调的是,相关负责公海保护区域的领导以及组织机构应当建立起统一协调的标准,不断的使相关地区性法律与政策进行有效的实施和应用。地区性条约和一些相关的国际组织决议有着管理范围上的冲突和局限,因此公海保护区的全球性法律制度是在这个公海保护问题大背景下需要立即着手操作建立的项目和主要内容。目前关于公海保护区的国家实践历史并不长,尚处于发展阶段。全球性法律将包含在公海环境保护的国际条约中,这些条约在一定程度上可以弥补《公约》的原则性和地区协议之间的不足。此外,鉴于现有条约大多是倡议性的,今后的条约设计将更加关注权利义务条款和具体的执行措施,适当增加全球性条约的强制性。同时,根据每个地区的差异,相应的法律和政策也会有所不同,我们不能忽略了地区性法律与政策的作用,这些法律和政策也要根据现实需要得到完善和改进,使得条文的内容更加详细与具体,例如明确管辖范围,权利义务的划分,程序上的内容更加科学,使其更具有可操作性。 五、结论 总而言之,建立公海保护区所取得的战略利益很明显,但其与现代公海制度的冲突也不能忽视。公海保护区制度有利也有弊,我国公海保护区的建立需要权衡利弊,既要认识到公海保护区带来的积极效应,也要看到它所带来的负面效应。充分发挥公海保护区在保护海洋环境和生物多样性上的作用,积极加强国内体制建设,尽量减少冲突,尽最大可能发挥公海保护区的优势。 文章来源:法制博览 作者:崔华洁山东科技大学文法学院 版权所有©中国海洋发展研究中心 查看详细>>

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2 庞中英:在全球层次治理海洋问题-关于全球海洋治理的理论与实践 2018-10-16

发布时间:2018-09-20 内容提要:海洋的主体部分属于全球公域(公海)。如同其他公域,公海也存在“公域悲剧”——全球海洋问题。而且,随着全球化的进展,全球海洋问题一直在增长。全球海洋治理是在全球各种层次上对付海洋“公域悲剧”的国际集体行动。自1994年《联合国海洋法公约》生效以来,全球海洋治理取得了一些进展,但是,全球海洋治理仍然面对着巨大的挑战。基于此,紧扣国际公海的特性,从全球治理的一般理论入手,讨论以联合国为中心的全球海洋治理及其存在的问题,提出全球海洋治理研究的一个大的研究日程,向主要的治理海洋问题的全球行动者提出一些关键的政策建议。 导论:最近几年,国际上出现了一些关于海洋问题的重要报告。这些报告几乎都让人声泪俱下。最唤起人们危机感的是英国《经济学人》的一篇评论,“人类正在摧毁大洋”、“海洋滋养人类,人类却以怨报德”。而由全球各界要人组成的全球海洋委员会(GOC)在其最终报告中强调,“全球海洋环境恶化”,呼吁根本性的“救助”措施,例如,“占全球海洋64%的公海,如同一个失败的国家一样。法律缺失并处于无政府状态使得这片巨大的区域极易受到掠夺和忽视”,“海洋面临的威胁仍然很急迫”,“海洋恢复的道路是漫长且困难重重的”。 海洋(尤其是公海)问题的严重性已经被充分揭露。海洋问题无疑还在增长,是一个长长的单子,例如,气候变化、非法的不报告的和不受管制的捕鱼问题(IUU)、公海的海洋生物多样性养护和利用(BBNJ)、陆地向海洋排污等问题。 在海洋领域,不仅需要避免“公域悲剧”的进一步恶化,而且要治理“公域悲剧”。 全球治理是通过国际制度(国际规则、国际规范)和国际合作进行的。联合国等有关国际组织在解决海洋问题中发挥着中心的作用。参与海洋治理的国家行动者和非国家行动者都是围绕着联合国等国际组织进行的。全球治理机制中,不属于联合国体系的国际组织(地区组织)和非正式的国际论坛等变得更加重要。尤其是在公海,有关国家组成的海洋地区组织(如北极理事会)和诸如英国《经济学人》集团等非国家行动者创办的“世界海洋峰会”等,是全球海洋治理的重要机制。 本文是以已有的全球治理通论为工具来理解什么是全球海洋治理以及如何进行全球海洋治理——在全球的各种层次上解决日益复杂而严重的海洋问题。全球海洋治理也是全球治理的一个领域。但是,已有的全球治理通论往往相对忽略了海洋问题,甚至很少提到海洋问题,而以安全(如核武器等大规模毁灭武器的扩散)、经济(贸易、投资、金融)、社会、健康、环境、气候等领域的问题为经验基础。在运用全球治理通论时,需要考虑到海洋领域与其它领域的不同。研究者不得不注意已有的全球治理通论在关于海洋问题的全球治理上不可避免的局限性。 本文紧扣国家管辖之外的公海的特性,从“公域悲剧”和“集体行动的逻辑”等全球治理的一般理论入手,讨论了以联合国为中心的全球海洋治理及其存在的问题,提出了全球海洋治理研究的一个大的研究日程,向主要的治理海洋问题的全球行动者提出了一些关键的政策建议。 一、海洋“公域悲剧” 在当代世界,每一个行动者,不管是个体的人还是集体的人,不管是国家还是非国家,都“贡献”了全球问题——全球公害。经年累月的公害之积累,最终导致了触目惊心的“公域悲剧”。(The Tragedy of Commons) 公共产品与公害是同一个情况的两个方面。全球治理就是增加公共产品和减少公害的过程。 在海洋领域,1994年《联合国海洋法公约》生效以来,具有讽刺意味的是,随着全球化的进展,“公域悲剧”却一直呈现恶化的趋势。“海纳百川”,陆地的超级污染排放物终归大海,海洋成为来自陆地和空中等各种源头的垃圾桶,不堪重负。中国国家海洋局公布的陆源入海污染排查结果表明,中国共有陆源入海污染源接近1万个,平均2公里海岸线就存在一个污染源,近岸海域污染整体上仍较严重。海洋为基础的产业开发(海洋产业),包括日新月异的海洋科学技术,在促进开发(发展)海洋自然资源的同时,也带来了新的海洋问题。 “海洋是‘公域悲剧’的典型例子:个体使用者的过度使用导致共有资产退化,从而使个体使用者自身的长期利益受损”,“这种悲剧的显著特点就是造成损害的人没有承担损害的全部成本”。如何保护公域,避免“公域悲剧”,如同“防病”,有关的理论与实践已有不少。在预防“公地悲剧”方面,“可通过分配私有产权来保护公域,因为这样可以让使用者更加在意这块区域的长期健康。这在沿岸国和岛国的专属经济区得到了尝试。因为治理公域问题而荣获2009年诺贝尔经济学奖的埃莉诺·奥斯特罗姆认为,使用公域的人可能在很好地管理着公域。为了避免“公域悲剧”,她认为,需要给所有有权利使用的人在运营上有发言权,在有权利和无权利的人之间划清界限,指定受使用者信任的监督者,并且使用直接的手段来解决冲突。而目前的情况是,公海的治理没能满足上述任何一个条件。 但是,当“公域悲剧”已经发生且恶化势头不减反增,除了预防性的全球治理,更需要医治性的全球治理。 二、从“国际治理”到“全球治理” “治理”与统治在很长时间是不被区分的,只是在冷战结束以后出现的世界条件(如市场化和全球化)下,学术界才把“治理”与“统治”严格区分开来。这一区分具有重大的学科和政策意义。关于治理的研究(治理学)成为政治学(包括国际政治学)、经济学、生态学、公共政策研究等社会科学及其应用研究中增长最快、成果最多的领域之一。 作为统治的延伸,国际治理指的是在无政府条件下,政府间合作解决全球问题。不过,在实践上,由于各种原因,国际治理——国际制度、国际协议(国际公约)等在解决全球问题上的局限性是存在的。 在正当性(合法性)上,不仅一些国家认为有关的国际组织的代表性不足,非政府组织等社会力量更是认为现存国际组织的合法性不足。 尽管我们不能夸大非国家行动者的作用,因为我们仍然生活在国家行动者占据主体的时代,但是,我们必须认识到,越来越多的非国家行动者进入了原来主要由政府参加的议题、日程、组织。非国家行动者也在推动着新的国际制度、国际规则、国际规范的出现。在20世纪90年代,正是由于非国家行动者的参与,国际治理才逐渐转变为全球治理。全球治理是国际治理的升级。全球治理与国际治理最大的不同是非国家行动者不仅进入而且在解决问题的进程中发挥着重要作用。具有讽刺意味的是,由政府之间合作建立的、却具有了一定独立性的国际组织率先接纳了非政府组织,与他们建立了合作性的契约关系。联合国及联合国体系的活动中,政府仍然起着看似是主体性的作用,但是,非政府组织在其中的影响越来越大。在过去25年(从1992起),各种国际组织之所以号称自己是全球机构,从事的是全球治理,就是因为有来自世界各地的非政府组织的参与,而非政府组织则通过各种方式介入政府间国际组织发起的全球治理议程。1992年成立了全球治理委员会,本质上是前政府高管要人成立的国际非政府组织。1995年该委员会发表了《我们的全球伙伴关系》的著名报告。这一报告率先肯定了非政府组织在全球治理中的重要作用。今天看来,“全球”一词带来的不仅是国际治理转型,而且带来了知识上和实践上的创新。 非政府组织在全球治理中作用的重要性总是被忽视。但仍然有一些最新的重要例子说明,不应忽视非政府组织,尤其是智库在全球治理中的作用。2018年5月11日,联合国大会投票通过一项决议,为制定《全球环境公约》建立框架,开启了关于《世界环境公约》的谈判。按照该决议,联合国秘书长古特雷斯将成立一个工作组,对现有的国际环境法律进行评估,是否存在漏洞,如何解决。相关报告预计将于9月提交给联合国大会审议。根据法国常驻联合国代表团的声明,如果制定并落实《世界环境公约》,将是首个具有法律约束力的国际环境法公约,该公约将囊括各个方面的环境法。 这项重要的决议最初并不是法国政府提出的,而是法国第一家智库“法学家俱乐部”发起的,得到来自全球40多个国家和地区的法学家、政客、环保团体代表等的支持。该决议的草案文本共包含26项条款,重申了“谁污染谁付费”原则、公民享受健康生态环境的权利等,并强调了非国家行为主体的重要角色。继《巴黎协定》之后,《全球环境公约》是法国带头应对气候变化和改善环境的全球行动。《全球环境公约》是一系列全球环境协定,包括《里约宣言》、《里约+20》、《2030年全球议程》和《巴黎协定》——之后的又一个里程碑。 实际上,我们应该都知道,几乎在所有这些有关全球可持续发展、全球气候治理和全球环境治理的进程中,非政府组织以及各种个体的人都发挥了重要作用。 本文后面的讨论将说明,联合国主持的全球可持续发展议程、全球气候治理和全球环境治理与全球海洋治理的关系最为密切,或者说,全球海洋治理是上述全球治理中最重要的内容之一。不能忽视非政府组织(例如智库以及学者的全球联合会)以及具有全球作用的个人在全球海洋治理中的作用。 最近几年,中国智库获得难得的发展。如果与上述法国“法学家俱乐部”相比,中国智库在参与全球治理方面做的仍然不够。本文建议,为了促进全球海洋治理,中国智库不仅要提出方案,而且要有具体的全球治理行动。中国政府正在大力增强在全球治理中的作用,完全可以像法国政府那样,支持中国智库的提议,并把中国智库的提议转化为全球治理的“中国方案”。 三、包括全球海洋治理的全球治理 处在十字路口目前,在总体上,全球治理确实到了最为危机的时刻。人们在呼吁“拯救全球治理”。但是,这并非易事。第一,不得不承认,在冷战结束后不久、在全球化凯歌行进中的各国,在解决全球问题上曾经具有的相对一致性(团结)势头目前已经消失。本来就存在的国际集体行动的困境正在恶化。第二,一度人们认为的非政府组织在全球的崛起——各种政府权力向非政府组织的转移——非政府组织中的中坚积极力量——全球民间社会组织在形成全球政策、全球契约、促进全球一体化、解决棘手的全球问题方面的作用,目前整体退潮了,取而代之的是具有人们似曾相识的颠覆性的导致全球分裂和全球冲突的21世纪民粹主义和民族主义。在民粹主义和民族主义的强力推动下,全球化发生转向,例如美国特朗普政府通过各种措施鼓励美国国籍的企业“去全球化”,以及制裁在美国市场的跨国企业。全球化本来已经深刻改变了一些国家的国内政治进程,而现在的“去全球化”对各国国内政治的影响也是深刻的。被淡化的“政府作用”在许多国家不仅又回来了,而且被民粹主义和民族主义赋予其新的使命。目前,美国特朗普政府的减税等举措并不代表政府在治理中的作用退却,特朗普政府根深蒂固的“经济民族主义”和“美国第一”,说明政府的作用在加强。第三,全球治理主要是由全球性的国际组织(全球制度)进行的,但是,国际组织的改革(包括联合国改革、国际金融组织改革、《联合国海洋法公约》改革等)并非预期的那样达到其设定的有限目标,顶多也只是取得某种妥协的进展(如国际货币基金组织和世界银行增加中国等“新兴国家”在其中的代表性)。一些改革被认为已经“死亡”,至少面对预算等技术层面的行动困难,多边体制的危机加剧。在美国等不再强调多边主义的重要性、必要性,并陆续退出一些重要的国际组织和减少对现有国际组织的支持,而在政治上大力支持多边主义并在行动上增加对全球治理贡献的中国、欧盟等,不可能填补全球治理上的国际领导和全球公善的供给缺口。所以,关于现存国际秩序的“崩溃”或者“终结”等悲观主义论调,在世界范围内甚嚣尘上③。第四,新建的国际组织(如上海合作组织和亚洲基础设施投资银行)或者非正式的全球论坛(如G20和金砖合作),在替代已有国际组织在全球治理功能上的作用仍然有限。对大多数国家来说,全球治理(解决全球问题)并非他们的优先。新型的全球治理论坛或者机制,仍然是欠发达的、脆弱的。一些“重要”成员是通过这样的权宜之计,维护国际合作或者扩大其国家利益,以及协调他们之间复杂的地缘政治冲突。“免费搭车”或者逃避承担解决全球问题的应尽责任等现象,在这些进程中都能轻易发现。 全球治理的上述不利形势对在全球层次上解决海洋问题的集体行动势必产生消极影响。美国对待多边主义和多边体制的不作为、甚至反对政策(美国特朗普政府在退出了联合国气候变化《巴黎协定》后,又拒绝了上述法国带头提出的联合国《全球环境公约》,不参加《全球环境公约》的谈判进程),势必影响该国在全球海洋治理中的角色。2017年,美国退出联合国教科文组织直接导致该组织在全球治理(包括全球海洋治理)中的能力减少。一些全球性的著名论坛,如G20,除了一般性地关注全球可持续发展和气候变化治理等,海洋问题尚未成为其专门或者焦点议题。预计,未来多年,G20等全球性的论坛不会把海洋问题列为其焦点议题。2017年扩大后的上海合作组织包括了印度洋国家印度、巴基斯坦和伊朗,使该组织涉及北冰洋、太平洋和印度洋等三大洋,但是,该组织即使涉及在解决海洋问题上的集体行动,也不是关于海洋领域的可持续发展、保护海洋生态、治理海洋气候变化等“低级政治”或者“低敏感”问题,而是关于海权(控制海洋)、海洋主权争端等传统国际问题。 对于强调全球海洋治理的利益攸关方和行动者来说,在全球治理的可能正在进入低潮阶段,如何促进正式和非正式的国际组织更加重视海洋领域的全球治理? 四、以联合国为中心的全球海洋治理体系及其存在的问题 20世纪70年代以来,世界经济,尤其是科学与技术进入新的高速发展时期。中国在冷战的最后十年(1979-1989)开启“改革开放”,深刻影响了全球化进程。中国是这次全球化(1989以来)中最重要的因素。海洋在这次全球化中的角色是十分重要的。正是因为参与全球化,海洋在中国经济发展中的重要性极大地提升。与此同时,全球化也加剧了包括海洋问题在内的全球问题的严重性。在这一形势下,《联合国海洋法公约》(UNCLOS)达成并生效,然后是在全球治理的趋势下,海洋问题进一步纳入以联合国为中心的全球治理体系。全球海洋治理是全球历史的形势所迫。 联合国一直在试图巩固和加强其在全球海洋治理中的中心性。如同气候治理,对海洋问题的治理也是联合国的重要任务,这帮助加强了联合国在新的历史条件下存在的正当性。2008年12月5日第63届联合国大会通过第111号决议,决定自2009年起,每年的6月8日为“世界海洋日”。2015年,在联合国成立七十周年的时刻,《2030年可持续发展议程》获得通过,试图用15年的时间在全球达成17个可持续发展目标和169个具体的可持续发展目标。《2030年可持续发展议程》是1992年《21世纪议程》以来最具雄心与可行性的解决全球不可持续发展问题的全球协议。《21世纪议程》里已经包括“保护大洋和各种海洋”的内容,而《2030年可持续发展议程》则是关于发展领域的全球治理的里程牌。人类终于意识到自19世纪以来,尤其是自第二次世界大战以来的发展面对着不可持续性的危机,试图通过这一全球议程扭转不可持续的发展。发展的不可持续性主要来自发展带来的问题没有得到有效的治理。在这一议程中,海洋问题得到重视,其第14号目标是“保护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展”。这一目标又分解为7个子目标,以及为此采取的3大措施。为落实可持续发展第14号目标,促进各种各样的海洋治理集体行动,2017年6月5-9日,在联合国总部,联合国举行了第一届海洋大会。 联合国气候变化谈判进程与全球海洋治理密切相关,或者说,全球气候变化治理意味着全球海洋治理。马拉松式、困难重重的《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)谈判进程,在2015年达成并在2016年生效——《巴黎气候协议》。这一协议是全球治理的最大进展。尽管这一国际协议几乎很难直接找到“海洋”一词,其达成和生效也是全球海洋治理的历史性突破。《巴黎协定》为人类克服全球挑战注入了乐观和希望。 曾担任第三届联合国海洋法大会主席、为《联合国海洋法公约》(UNCLOS)的通过做出杰出贡献的新加坡原驻联合国大使许通美教授认为,《联合国海洋法公约》是“世界大洋基本法”。许通美的这一说法被广泛引用,这是他对全球海洋治理的一大贡献。这一说法本身证明了联合国在全球海洋治理中的中心地位。 在今天,即使人们不得不面对UNCLOS的历史局限性(在海洋生态维护的条款上很弱),但是,任何新的全球海洋治理动议、安排和谈判,都是在UNCLOS框架之下进行的。即使是全球海洋治理上的修正主义,也不敢公开违背UNCLOS。修正主义也打着落实和维护UNCLOS的名义。即便新建的海洋领域国际规则和国际组织,例如,规制公海采矿的国际海底管理局(ISA)也是根据UNCLOS而设立的。 引人注目的治理公海问题的全球多边条约《海洋生物多样性养护和可持续利用的具有法律约束力的国际文书建议草案》(BBNJ)等的谈判进程代表着全球海洋治理的未来。这一讨论从2004年就开始了。第4次BBNJ问题预备委员会根据联合国2015年6月19日通过的第69/292号决议的要求,于2017年7月20日向联大提交了最终建议性文本。一旦BBNJ在联合国开始政府间谈判,联合国成员的大多数以及绝大多数公海利益攸关方将参加会议。BBNJ谈判类似联合国气候变化框架公约谈判,如果达成协议,将是海洋领域的《巴黎协定》。 全球发展治理和气候变化治理的实践为全球海洋治理提供了宝贵的经验。全球海洋治理应该充分遵循全球可持续发展目标,与全球气候变化治理密切联系起来,寻求可行而有效的全球海洋治理之道。 联合国体系中包括的不少国际组织都与全球海洋治理有关。海洋科学研究及其进展是增加全球公共善的供给,在全球海洋治理中发挥着重要作用。联合国教科文组织等在组织和促进全球层次的海洋科学研究上的作用功不可没。教科文组织设有政府间海洋学委员会,成立于1960年。该组织除了协调联合国各机构外,负责长期监测世界海洋的情况,参与建立全球海洋观测系统。 国际海事组织(IMO)在全球海洋环境治理中的作用十分显著。IMO建立了特别敏感海域制度(PSSA),试图以身作则,保护脆弱的海洋生态系统。PSSA指的是“需要通过IMO的行动进行特别保护的海洋区域,这些区域在生态、社会经济或者科学等方面具有重要特性,且在受到国际航运活动的影响时十分脆弱”。 国际海事组织(IMO)建立特别敏感海域制度(PSSA)。这个制度有可能对《联合国海洋法公约》的海洋管理体制“进行合理修正”。 上面列举的并非是正在行动中的全球海洋治理的全部。实际上,全球海洋治理已经是一个全球治理体系。这样的一个全球治理体系存在什么问题? 当代世界的悖论,也可以说是全球治理的悖论是:高度相互联系、相互依存的全球化的世界在治理上却是各自为阵的,或者碎片化的。这导致了总体上的全球治理往往是失效的。 构成全球海洋治理的各个部分之间是协同不够的,甚至是相互竞争和冲突的。根据《联合国海洋法公约》,在主权上,海洋分为各个区域;不仅如此,全球化的各行各业又分割了海洋,各行各业都有自己的海洋国际组织;各种海洋行动者,包括各国、国际组织和非政府组织,存在着不同的世界观、价值观和利益差别;各种区域性的海洋组织更是具有一定的排他性。所以,现实中,多样的、碎片化的全球海洋治理尚未形成真正意义上的全球海洋治理体系。“国际海洋法公约很大程度上还是依靠各成员国和现有的组织来进行监督和执行。结果就是‘九龙治水’。”这是“有组织的灾难”。 最后,前述国际秩序的总体危机也影响国际海洋秩序,加剧了看似在联合国领导下的全球海洋治理体系的进一步碎片化。 五、结论与建议 要医治“非一日之寒”的海洋问题,就要诊断海洋问题的根源。根本上,海洋(不管是国家管辖内还是外)的问题来自陆地。当然,海洋问题也来自在“海上”和目前越来越在“海下”的经济、科技和军事等活动。所以,全球海洋治理要强调海洋问题的根源。 治理是一个政治概念和政治实践。为什么海洋问题需要全球治理?就是为了寻求海洋问题在政治上的根本解决之道。世界的现实仍然是在无政府的国际体系中寻求全球治理。这就是全球治理的中心悖论。 全球海洋治理也有一个改革与发展的问题。对已经存在的全球海洋安排(尤其是UNCLOS代表的)实行改革是必要的和迫切的。关于《联合国海洋法公约》的改革是联合国改革的一部分。仅有《联合国海洋法公约》等全球海洋安排是不足以在全球层次解决海洋问题(“公地悲剧”)的,需要新的联合国主持的国际海洋安排,建设新的全球安排(尤其是BBNJ代表的)。在国际合作的时代——全球公共产品的供给相对好的时期,尤其是主要的国家和非国家行为体更加愿意合作和为全球公共产品多做贡献,“公域悲剧”恶化的势头就降低,解决“公域悲剧”的前景就乐观。但是,在国际冲突增加的情况下,尤其是目前的国际秩序危机,全球公共产品的供给减少,全球海洋治理及其前景难以乐观。 本文欲提出一项大的全球海洋治理研究日程: 首先,治理“公域悲剧”的集体行动的国际制度是构筑全球海洋治理的理论路径。如本文一开始《经济学人》的评论指出的那样,“公海的治理没能满足上述(奥斯特罗姆原理的)任何一个条件”。这说明,如果朝着满足奥斯特罗姆条件的方向,全球海洋治理是可以大有可为的。导致海洋“公域悲剧”的“旧发展”在世界上许多地方仍然在继续,基于海洋的“发展”如何避免“旧发展”,成为“新发展”。“新发展”无疑就是国际社会已经达成高度共识的“可持续发展”。联合国《2030年可持续发展议程》的第14个目标是关于海洋可持续发展的,如何真正实现这一目标? 其次,我们需要研究国际海洋秩序的危机及其克服。在海洋领域,相对来说已经是旧的国际秩序——以UNCLOS为代表的国际海洋秩序如何更好地适用于全球海洋治理?已有的全球海洋治理(尤其是UNCLOS以及根据UNCLOS建立的全球性海洋机制)到底如何改革?《联合国海洋法公约》下的BBNJ、PSSA等如何超越《联合国海洋法公约》?再次,我们必须很好地回答,为什么具有积极作用的非国家(社会)行动者以及非政府的国际海洋组织在全球海洋治理中的作用是不可或缺的?在全球治理的危机时期,如何更好地发挥非国家社会力量的作用? 第四,在全球海洋治理根本路径上的创新。全球治理的起源是国家协和——国际会议。国际会议的结果是形成了国际公共权力。正是这种公共权力解决了国家之间存在的公共问题。最早的国家协和是19世纪的欧洲协和体系。在21世纪,在海洋领域,在仍然没有全球政府的情况下,协和不同的利益仍然是全球治理最现实主义的有效方法。《联合国海洋法公约》和气候变化全球治理之《巴黎协定》的形成和实施,都是全球协和成功的当代案例。2017年举行的第一次联合国海洋大会,有助于在海洋领域形成应对21世纪海洋全球挑战的新的全球协和。但是,联合国海洋大会能否和如何成为全球海洋治理——海洋全球协和体系? 第五,国内海洋治理和全球海洋治理之间的关系。中国在国内管辖海域进行的一些海洋治理措施(如“湾长制”、“蓝色海湾”、“陆源污染调查”、“海洋垃圾监测”、“生态红线制度”)能否和如何进一步转化为全球海洋治理? 第六,如何形成多层次的全球海洋治理?多层治理最初来自欧盟。多层治理非常适合于海洋治理。本文主要讨论的是在全球层次上的海洋治理,但是,全球海洋治理的基层(如海湾)、地方层、国家层、地区层(如西太平洋、南太平洋、北冰洋、南冰洋等)也是一样重要的。 第七,如何构筑以联合国为中心的新的全球海洋治理体系?即形成至少相对统一的全球海洋治理体系?各种海洋问题的全球安排之间的关系如何协调?在国际规则缺乏和国际规则不足的领域(如深海底)建章立制。 第八,在全球层次把“海洋发展”与“海洋治理”有机地结合起来,驱动行动者积极参加全球海洋治理的利益及其激励机制是什么? 第九,新兴强国(日益依赖海洋发展的世界大国),如中国等在全球海洋治理中的价值、责任、利益、领导如何形成? 最后,本文提出一项政策建议:联合国应该早日建立全球(世界)海洋组织。目前,一些世界性的组织,如世界贸易组织(WTO),面对着深刻的内外挑战。在修改WTO已有规则方面,各成员国之间存在着不一致。欧洲(欧盟)国家更倾向于出台新的规则,如“WTO+”,“进攻性多边主义”,但是,有的国家则主张维持现状。海洋领域缺乏诸如世界贸易组织的全球治理机构,需要通过谈判创设这样的全球治理机构。“德国官方智库全球变化咨商委员会,支持建立世界海洋组织,来增强各国政府对于海洋管理失灵的认识,简化和理顺目前组织的错综复杂。”这一政策建议应该得到全球各方的积极响应和大力支持。在联合国主导下,全球海洋治理应该与全球气候变化治理、全球金融治理、全球发展治理等置于同等地位。BBNJ不仅需要达成有约束力的全球协议,而且各国要批准和执行这一协议。G20包括G7、金砖国家(BRICS)和“中等大国”三大类国家集团,在全球协和方面发挥独特作用。G20的绝大多数成员是“海洋国家”,应该在形成新的全球海洋治理中发挥重要作用。新建的国际金融(发展金融)组织,如金砖合作框架下的新发展银行、已经超出亚洲的亚投行等,也应该在全球海洋治理中发挥重要的作用。 中国政府要高度重视全球海洋治理。除了在已有的全球海洋治理中发挥不可或缺的角色,建立世界海洋组织是发挥中国新兴国际领导作用的难得机会。中国要积极协调全球海洋治理体系中的差异与矛盾,推动国际体系形成务实而理想的、尤其是能得到合规的一体化的全球海洋治理新规则。在建立世界海洋组织中发挥重要作用,完全符合现在中国在“新时代”的对外政策原则——构建和实现“人类命运共同体”和积极参加全球治理。 对海洋科学与技术共同体的建议。这里的海洋科学是包括社会科学在内的海洋科学。应该从全球治理的角度调整海洋科技的目的、运作和方向,在促进海洋为基础的人类进步与文明提升的同时,防止日新月异的技术对全球海洋环境的进一步破坏。海洋科学技术不仅要开发海洋,而且要治理海洋。也就是说,海洋科学技术不仅是为了海洋发展的,也是为了海洋治理的。 文章来源:社会科学 作者:庞中英中国海洋大学国际关系学特聘教授兼海洋发展研究院院长,国观智库学术委员会执行主任,澳门科技大学社会和文化研究所兼职教授 版权所有©中国海洋发展研究中心 查看详细>>

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3 孙天旭 贾庆国:美国处理海洋权益与领土争议的实践与成因 2018-10-16

发布时间:2018-10-10 内容提要:领土边界争议问题是影响国家关系和地区稳定的重要因素,处理不当容易导致国家间的对抗和战争。作为当今世界上综合国力最强大的国家,美国也与一些国家存在海洋权益与领土上的争议。第二次世界大战之后,美国在处理领土和海洋权益争议问题上主要采取了四种做法,包括放弃要求、外交谈判、提交国际仲裁以及搁置争议等。美国在处理领土和海洋权益问题时均注意追求国家利益和基于某些价值的原则,美国的上述做法也是如此。正是基于利益和原则的双重考虑,美国采取了上述的处理海洋权益和领土争议的做法,从而使之避免了与有关国家的关系恶化和陷入由此而产生的难以掌控的冲突之中。 领土是构成国家的基本要素,也是国家存在的基础之一。边界和领土争议既是国际关系研究中的热点问题,也是引发国际冲突的重要因素。悬而未决的边界问题往往会成为国家间利益争议的焦点,如若处理不当,就会成为冲突甚至武力对抗的导火线。伴随着海洋权益观念的不断加强与海洋资源利用的深化,各国如何处理海洋领土和权益纷争也显得格外重要。本文试就二次世界大战结束以来美国处理和解决与其邻国间的领土和海洋权益争议等问题作深入探讨。 一、美国与其他国家的海洋权益和领土争议 美国的地理位置得天独厚。在不断扩展领土疆域的过程中,美国通过具体条约对陆地边界加以划定,所以在陆地边界方面与邻国基本上没有什么争议。美国与邻国出现争议的领土边界问题主要体现在海上,包括两类争议:一类是海洋权益争议,主要涉及200海里的专属经济区和捕鱼区的划界问题;另一类是海上领土争议,主要涉及一些岛屿,包括海礁、浅滩等。 (一)美国有争议的海洋边界情况 美国与周边国家的海洋权益争议产生于20世纪60-70年代。这一时期国际海洋权益争议开始凸显。自20世纪60年代起,随着大陆架和专属经济区的海洋权益得到法律上的确认,海洋划界逐渐成为热点问题。伴随着海洋权益观念的日益深入人心,各国渔业管辖权的扩展、200海里专属经济区的确立、海底油气资源开发技术的成熟以及大陆架石油开采的兴起,维护海洋权益的重要性和紧迫性不断上升。在此之前,海洋划界争端只偶然涉及相邻领海的划界问题,在此之后的海洋划界争端已不仅发生在海面,而且延展到大陆架、专属经济区和专属渔区等海域,这使得海洋边界问题的解决变得更加复杂。 与美国的海洋边界有关的国家,主要包括加拿大、墨西哥和古巴等与美国邻近的国家。1976年4月13日,美国总统福特签署了《渔业保护和管理法》(the Fishery Conservation and Management Act)。该法案于1977年3月1日生效,确认了美国在200海里的渔业保护区内的专属渔业管理权。由于200海里的这一区域与加拿大和墨西哥等国的声索海域有重叠之处,因此美国政府发表声明,强调自己将会通过协商和谈判的方式与有关国家的政府就共同关心的各自管辖区进行划界。为了进一步表明立场,美国政府在1977年3月7日的《联邦记事》(Federal Register)上刊登了关于渔业保护区界线的通告,并在序言中表达了如下观点:美国政府不论过去、现在还是将来,都将与邻国政府就共同关心的管辖问题通过协商和沟通的方式加以解决。 早在颁布《渔业保护和管理法》之前,美国就已经着手和周边国家就重叠海域进行划界工作。美国与墨西哥等国通过谈判确定了双方的海上边界,但与加拿大之间的海上边界至今仍然存在争议。1977年美国《渔业保护和管理法》生效时,美加两国主要在四处海域存在划界争议,包括位于大西洋的缅因湾(Gulf of Maine),位于太平洋的胡安德富卡海峡(Strait of Juan de Fuca)和迪克森入口(the Dixon Entrance),位于北冰洋的波弗特海(Beaufort Sea)。在这四处争议海域中,胡安德富卡海峡和迪克森入口的面积很小,缅因湾和北冰洋波弗特海的争议面积比较可观。在缅因湾的划界问题上,由于协商未果,美加两国于1981年同意将划界事宜提交国际法院(ICJ)进行裁定,并接受了国际法院的判决。该案例是国际海洋划界的经典案例之一。目前,美国与加拿大尚存在三项海洋边界争议,其中尤以波弗特海最为引人关注。 波弗特海是北冰洋的一个边缘海,位于美国阿拉斯加州以北和加拿大西北部沿岸以北至班克斯岛之间,因1806年英国海军水文地理学家弗朗西斯·波弗特到此考察而得名。美加两国在此海域的划界争议焦点集中在海域分界线的走向上。两国主张的海域存在着约6180平方海里的争议地区,这恰恰是波弗特海油气资源富集区。根据加拿大国家能源局预测,此区域可能蕴藏能够提供全国消费20年的17亿立方米的天然气和超过10亿立方米的石油。此外,由于该海域位于北极圈内,对未来北极地区的局势可能产生潜在的影响,具有重要的战略价值。 (二)美国与他国存在主权争议的岛屿 美国目前与其他国家存在主权争议的岛屿有六处,分别是位于太平洋的威克岛(Wake Island),位于加勒比海的纳瓦萨岛(Navassa Island)、塞拉尼亚浅滩(Serranilla Bank)和新浅滩(Bajo Nuevo Bank),以及位于缅因湾的玛基亚斯海豹岛(Machias Seal Island)和北岩岛(North Rock)。 谈及美国的海外岛屿,不得不提到1856年出台的《鸟粪岛法案》(The Guano Island Act),因为美国所宣称拥有主权的小海岛地区(small insular areas)大多数都是基于《鸟粪岛法案》来主张权利的。这些海岛上的鸟粪经过长期累积风化,变成磷酸盐矿,是农业生产中的优质肥料。大约在19世纪中叶的时候,美国的农民逐渐意识到将鸟粪作为肥料对农业生产的巨大好处,因而对鸟粪的需求量大增。据统计,1844年美国进口的鸟粪约为700吨,这一数字在十年之后飙升到175849吨。美国制定《鸟粪岛法案》的目标,是为美国公司开采鸟粪提供法律和军事保护。这些小海岛绝大部分为美国私人公司所拥有,这些公司开采并出售作为肥料的鸟粪。对美国而言,颁布《鸟粪岛法案》的意义在于,如果那些拥有鸟粪的被发现的岛屿无人定居且不受其他国家管辖,那么发现者就拥有排他性的权利来为美国开采鸟粪矿。在六个有主权争议的岛屿中,美国对纳瓦萨岛、塞拉尼亚滩和新浅滩进行的主权声索都是以《鸟粪岛法案》为依据的。 1.纳瓦萨岛 纳瓦萨岛位于加勒比海,是一个梨子形状的岛屿,地处海地和牙买加之间。该岛北边距离古巴的关塔那摩湾约有100海里。美国方面认为,纳瓦萨岛是由美国公民彼得·邓肯(Peter Duncan)发现的,他于1857年援引1856年颁布的《鸟粪岛法案》宣称该岛属于美国。对纳瓦萨岛有主权声索的另一国是海地,海地在宪法和官方文件中都坚称该岛的主权属于海地。纳瓦萨岛现由美国管理。 2.塞拉尼亚浅滩和新浅滩 塞拉尼亚浅滩和新浅滩都是珊瑚礁,二者相距不远,都位于加勒比海,具体位置在牙买加南部海岸东南方大约180英里处。美国依据《鸟粪岛法案》宣称对塞拉尼亚浅滩和新浅滩拥有主权。除了美国之外,牙买加和哥伦比亚都对新浅滩提出主权声索,牙买加、哥伦比亚和洪都拉斯则对塞拉尼亚滩提出主权声索。尼加拉瓜虽然没有明确表示对这两个浅滩拥有主权,但它声称对所有位于其大陆架上的海岛和珊瑚礁都拥有主权。塞拉尼亚滩现由哥伦比亚控制,并在珊瑚礁上建有灯塔。 3.威克岛 威克岛位于北太平洋,在关岛以东大约2060公里处,由3个小礁岛组成。该岛地处关岛和夏威夷之间,战略地位重要,被称为“太平洋的踏脚石”。与前三处争议岛屿不同,美国对威克岛的声索主张并不基于《鸟粪岛法案》。1898年美西战争期间,美国陆军准将弗朗西斯·格林(Francis Greene)在去菲律宾的途中登上了威克岛,并在岛上升起了美国国旗。次年,美国海军指挥官陶西格(Taussig)登上了威克岛,并宣称美国占据了该岛。第二次世界大战后,威克岛先是由美国海军管理,1962年又被划归美国内政部管辖。马绍尔群岛共和国(位于该岛以南500公里左右)以该岛在其传统宗教仪式上的重要性为理由,对该岛提出主权要求。 4.玛基亚斯海豹岛和北岩岛 玛基亚斯海豹岛和北岩岛位于缅因湾,是两个非常小的岛屿,其中玛基亚斯海豹岛略大一些。与前述争议岛屿不同,这两个岛距离美国本土很近。230多年来,美国和加拿大都宣称对这两个岛拥有主权,双方的争议可以追溯到1783年终结美国独立战争的《巴黎条约》。玛基亚斯海豹岛与北岩岛临近227平方英里海域被当地渔民称作“灰色地带”,因为美国和加拿大都对此宣称拥有主权。玛基亚斯海豹岛现由加拿大控制,岛上建有灯塔并由两名灯塔看守人乘坐直升机每28天轮换一次看守。 二、第二次世界大战后美国处理海洋权益和领土争议的实践 尽管目前美国与他国存在上述海洋权益和领土争议,不过自第二次世界大战结束以来,这种争议的数量在不断减少,美国主要通过和平的方式对其加以解决或管理。美国解决海洋权益和领土争议的方式主要有三种,即外交谈判、国际法院裁决和暂时搁置。而通过双边外交谈判解决争议又有两种具体方式:一是放弃主权要求;二是通过谈判划界,各自取得部分争议地区。在已经解决的领土争议案例中,放弃主权要求这一解决方式占比例颇高。 (一)放弃主权要求 从第二次世界大战至今,美国已经放弃了20处原本同其他国家有主权争议的岛屿或海礁(islands or atolls)。这些岛屿或海礁有五处位于加勒比海,其余25处位于太平洋。美国之前对这些岛屿的主权声索主要依据《鸟粪岛法案》。通过签订双边条约,美国分别与基里巴斯、库克群岛(1965年成为新西兰的自由联系国)、新西兰、图瓦卢、哥伦比亚、洪都拉斯和尼加拉瓜解决了海上领土争议问题,放弃了与上述国家存在争议的岛屿的主权,具体情况如下表所示: 一般来说,领土争议问题会因久拖不决而变得越来越复杂,争议各方也会越来越难以达成妥协,甚至连协商都无法进行。在美国放弃主权要求的岛屿中,图瓦卢和基里巴斯属于刚独立就与美国签订解决争议领土条约的国家,国家间争议领土存续的时间较短。更具代表性的案例是美国解决与洪都拉斯关于天鹅群岛的主权争议的案例。自1921年洪都拉斯正式向美国就天鹅群岛的主权提出异议,到1972年美国正式放弃对天鹅群岛的主权,这场争议持续了51年。天鹅群岛位于加勒比海,由三部分组成,面积最大的是大天鹅岛(Great Swan Island),其次是小天鹅岛(Little Swan Island),最小的是鲣鸟礁(Booby Cay)。洪都拉斯认为自己应当继承原来西班牙殖民统治其时所拥有的岛屿,而时任美国国务卿威廉·亨利·西华德(William Henry Seward)则于1863年援引《鸟粪岛法案》,宣称天鹅群岛属于美国。1921年,洪都拉斯派出一位政府官员去接管该岛,两国的主权争议公开化。1939年7月,洪都拉斯方面向美国国务院提出希望解决天鹅群岛的归属问题。9月初,美国国务院助理国务卿萨姆纳·威尔斯(Sumner Welles)将洪都拉斯的立场报告给罗斯福总统,并建议与洪都拉斯进行直接谈判。他还建议,如果谈判仍然无法解决问题,可将该问题提交国际法院仲裁。1939年9月11日,罗斯福总统就美国方面对天鹅群岛的立场正式表态。他接受了助理国务卿的建议,认为天鹅群岛的经济价值很有限,解决该群岛的主权争议不是什么棘手的事情。罗斯福总统称,在他看来,该岛的唯一用途是进行反潜艇战时可作为海上飞机的抛锚之所。不过,由于英法两国几天前刚刚对德国宣战,国际局势骤然紧张,战火很可能会蔓延到西半球,所以罗斯福总统认为,鉴于该群岛对洪都拉斯并无实际用处,为了维护西半球的团结,洪都拉斯应当放弃对该群岛主权的声索。然而,洪都拉斯方面一直坚持其对该岛的主权要求。 1959年古巴革命成功以后,天鹅群岛再次成为关注焦点。美国为了反对卡斯特罗政权,开始重新重视该群岛的价值。中央情报局希望通过发送出版物和建立电台广播的方式,来削弱卡斯特罗在古巴的统治。由于天鹅群岛在地理位置等方面具有优势,在美国中央情报局开展的一系列反对卡斯特罗政权的活动中,有一项重要活动是在离古巴不远的天鹅群岛建立广播电台。这个电台就是后来所谓的天鹅广播电台(Radio Swan),它在1961年4月的猪湾入侵中发挥了传递信息的重要作用。不过,随着猪湾入侵的失败以及美国将关注点逐渐转向越南,天鹅群岛的重要性逐渐开始下降。1968年5月,设于天鹅群岛的广播站被关闭,相关设备也被转移到越南战场。1971年11月22日,美国和洪都拉斯的代表在洪都拉斯的圣佩德罗苏拉(San Pedro Sula)签订了条约,美国单方面放弃了对天鹅群岛的主权要求,承认了洪都拉斯对该群岛的主权声索。 (二)外交谈判 第二次世界大战后美国以该种方式解决边界问题的典型案例,当属美国与墨西哥解决邻近重叠声索海域的划界问题。美国政府认为:“关于海上边界问题的争议,应当在公平的原则下达成协定,然后签署条约加以解决。条约不应是单方优势最大化的体现,也不应为任何一条特殊的国际法理论所推动。它们应当是在考虑相互利益并适合具体环境的基础上通过协商谈判达成的。” 有一种传统观点认为,美国和墨西哥的边界大多时间处于紧张状态;美墨边界问题由美国主导,美国依仗强权政治无视国际法,墨西哥则处于被动、隐忍地位。而事实并不尽然,1963年,美国放弃两国存在争议的边界领土卡米日尔(Chamizal),这被看作是两国边界关系史上具有里程碑意义的事件。20世纪70年代末,美墨两国迅速达成海上边界划定协议,为消除两国间的潜在冲突、维护两国关系的稳定奠定了基础。 美国与墨西哥之间的海洋边界由三部分组成,包括太平洋地区的加利福尼亚州和下加利福尼亚州的临近海岸、西墨西哥湾地区得克萨斯州与墨西哥东北部的临近海岸,以及东墨西哥湾地区的路易斯安那州与尤卡坦半岛之间不足400海里的区域。美墨两国划定海上边界的实践最早始于1970年,两国政府于当年11月23日签订了海洋边界条约,在太平洋和墨西哥湾划定了12海里的领海界线,该条约于1972年生效。20年代中后期,随着各国陆续划定捕鱼区和专属经济区,美墨之间的海上边界问题再一次凸显。不过,在所有与美国有争议的海洋划界国中,美国与墨西哥的海上边界是最早确定的。两国政府于1976年11月24日以换文(Exchange of Notes)的形式达成海上边界协定。签订该协定的目的开始是为了处理捕鱼权和外缘大陆架等一些紧迫的现实问题,但后来两国以该协定为基础,将1970年划定的12海里领海边界加以延伸,确定了海上边界线。该边界线为一条简单的等距离线,用同等面积进行交换,对于岛屿具有同等效力。1978年5月4日,美墨两国在墨西哥首都墨西哥城签署了以该协定为蓝本的海上边界条约。为了对墨西哥湾大陆架超过200海里的区域划界,美墨两国政府于2000年6月9日在华盛顿签订了第三个双边海上边界条约。通过上述三个边界条约,美墨之间的海上边界基本划清。 (三)国际法院裁决 美国解决海洋权益和领土争议的第三种方式是将争议提交国际法院(ICJ)进行裁决,这方面最著名、经典的案例是美国与加拿大存在争议的缅因湾划界问题。 缅因湾位于大西洋东部,是美国和加拿大之间的一个半闭湾,南部连接大西洋,湾内最大水深达200米。缅因湾的自然环境优良,由于有陆地河流注入,湾内鱼类资源丰富。20世纪60年代,美国和加拿大首次就缅因湾的大陆架划界问题发生争端。后来,划界争端又扩大到渔业方面。由于缅因湾渔业资源丰富,是两国渔民传统的捕鱼区,因而时常发生冲突。在两国协商未果的情况下,为了解决边界争议,美国和加拿大两国驻荷兰大使于1981年11月缔结了一项特殊协定,要求国际法院组成一个由五名法官组成的特别法庭,根据捕鱼区和大陆架划界的相关国际法,划定两国在该海湾的大陆架和渔区界线。 在诉讼中,美国和加拿大都主张用一条线同时作为专属经济区和大陆架的划分界线,但是加拿大认为两国的争议海域不存在自然边界,主张以等距离中间线作为两国的边界线。美国不同意加拿大的划界方案,主张在毗邻加拿大边界的缅因湾盆地最深水线与东北水道的连接线划界。美国方面认为,无论是相关国际法律还是国际习惯,都没有强制性要求采用等距离线划分争议水域;采用单一方法划界应当遵循公平原则并考虑该地区的实际情况。国际法院经过调查认为,如果完全采用等距离中间线原则划界会造成不公平的结果,因此尝试根据美加两国海岸线的长度,通过在比例原则的基础上进行修正的方法来进行划界。 根据国际法院的测算,美加海岸线之比为1.38:1。国际法院认为,在根据这一比例进行修正和划界的同时,还应当考虑加拿大的锡尔岛(Seal Island)和新斯科舍半岛(Nova Scotia Peninsular)深入缅因湾这一实际情况对划界的影响。这就使加拿大获得的海域有所增加,美国获得的海域相应减少。不过,国际法院也认为,如果赋予锡尔岛和新斯科舍半岛完全对海域主张的效力,也不太妥当。因此,国际法院仅赋予二者部分效力,并最终将海岸线的比例由1.38:1调整为1.32:1。 1984年10月12日,国际法院特别分庭以4票赞成、1票反对的结果对缅因湾划界案作出判决。在划界过程中,法庭力求公平地考虑缅因湾背部全部为美国连绵的海岸这一事实,并且比较了加拿大和美国在缅因湾的海岸线长度。考虑到美国在这里的海岸线比加拿大的海岸线长等因素,国际法庭最后判定的缅因湾海洋边界由三段组成,分别从加拿大和美国共同决定的起点A开始,由A到B,B到C,以及C到D。D作为终点是两国主张的200海里渔区的一个交汇点。具体情况参见图1。 在美加两国将缅因湾划界争议提交到国际法院进行判决之时,由于两国对玛基亚斯海豹岛和北岩岛的主权归属存在争议,为了使岛屿及其周围争议海域不影响缅因湾的划界工作,双方同意选取争议领土之外的点作为划界起点(A点)。国际法院的法官们被要求在确定面向陆地的边界起点时避开这两个小岛,以免牵涉它们的主权问题。这一存在主权争议的“灰色地带”与国际法院划定的边界线之间的关系如图2所示。 (四)搁置争议 从解决问题的角度来看,对有争议领土采取搁置的处理方式只是在进行正式划界前的一种临时性安排,其无法从根本上解决海洋权益和领土争议问题,却有助于管控争议,避免局势升级和失控。从政策力度上看,以搁置争议的方式处理问题说明相关国家的政府对争议领土持低调姿态,但并不意味着搁置争议本身是一种消极退让行为,因为这种处理方式能够使有关国家降低因争议领土爆发冲突的可能性,为争议双方提供沟通的时间和机会。 目前,对与海地等国存在争议的纳瓦萨岛和与哥伦比亚等国存在争议的塞拉尼亚浅滩和新浅滩,美国就采取了搁置争议的处理方式。在美国搁置领土争议的案例中,最典型的当属美国与加拿大处理存在争议的玛基亚斯海豹岛和北岩岛的主权问题。 美国与加拿大分享着世界上最长的陆地邻国边界,双方唯一存有争议的领土就是位于缅因湾中的玛基亚斯海豹岛和北岩岛。加拿大在玛基亚斯海豹岛上的存在更明显。自1832年起,当时其还属于英联邦,就在岛上修建灯塔并持续控制该岛至今。当美加两国政府决定将缅因湾划界问题提交国际法院裁决时,双方主张将该岛的主权争议搁置起来,独立于缅因湾划界。虽然会有美国籍的当地民众登岛宣示主权,但以生物学家等为代表的美加两国科研工作者也会共同登岛进行科考活动,并彼此分享他们的研究成果。每到夏季,还有来自美国缅因州和加拿大新不伦瑞克省的游客登岛。两国间的主要摩擦来自当地捕捞龙虾等海产品的渔民,特别是在捕捞量减少的年份,双方出现摩擦的可能性会大增,不过两国至今尚未因此而“剑拔弩张”。尽管美加两国都没有放弃自己对海豹岛及周围“灰色地带”的主权要求,但总的来说,双方基本上保持一种和谐相处的状态。 有学者建议美加两国政府着手彻底解决玛基亚斯海豹岛及周围“灰色地带”的主权争议问题,部分当地民众也对此事比较热情,但两国政府似乎兴趣不大。由于双方过去在处理争议领土问题上一直保持着低调态度,因而美加关于该岛的争议被称为是“历史上最友善(most amicable)的边界争议”。对于缅因湾内有争议的“灰色地带”,美加两国政府就在有争议地区管控双方的捕捞活动达成了谅解,即:有关的渔业法律只适用于本国的捕鱼船只,而不适用于其他国家的捕鱼船只。这一协议也被称为船旗国(flag State)执法。 三、影响美国处理海洋权益和领土争议方式的主要因素 第二次世界大战结束以来,特别是20世纪70年代以来,美国与若干国家通过和平方式解决了不少有争议的海洋权益和领土问题,划清了原本模糊的海上界线,搁置了一些争议。作为世界唯一的超级大国,并且拥有最强大的经济和军事实力美国解决有争议领土的做法显得比较“克制和低调”,没有因为领土边界问题与相关国家陷入激烈的冲突。为什么美国会选择放弃部分“神圣”领土和“重要”的海洋权益,搁置相关有争议的领土和海洋权益?个中原因主要有以下几点: (一)国际法原则与国际规范的要求 20世纪以前,国家以武力为手段、通过发动战争来获取领土是国际关系中的常态。然而,第一次世界大战结束后,这种状况开始发生变化。1928年多国签署的《非战公约》首次正式提出放弃战争作为国家对外政策的工具。虽然这个公约并没有阻止之后战争的爆发,但经过数十年的时间,和平解决国家间冲突的观念逐渐深入人心,特别是第二次世界大战给人类造成的巨大创伤进一步强化了和平解决国际争端的观念,最终导致该《公约》原则被正式写入《联合国宪章》。以“和平共处五项原则”为代表的现代国际法准则和国际规范也都强调应以和平的方式解决国家间的争议,包括国家之间的领土和边界争议问题。在此背景下,和平解决国际争端这一国际规范已经成为当今国际关系中强大的观念,具有较强的行为约束力。作为当初积极倡导这一原则并通过维护这一原则来维护自身利益的美国,其行为也不得不有所约束。 (二)维护美国国家现实利益的需要 领土在国际关系中的重要性和敏感性毋庸置疑。国家间常常因为领土问题而关系恶化,爆发冲突甚至战争。统计数据表明,从《威斯特伐利亚和约》签订到第一次世界大战爆发,由对领土的控制、使用和(或)所有权引发的冲突约占这一阶段爆发的所有战争的一半。不过,自从拿破仑战败之后,领土问题的重要性就在逐渐下降。特别是第三次科技革命以来,伴随着交通和通信技术的突破,以及市场、信息和资本轻松跨越传统上划定的国界藩篱,领土作为界定国家生存和发展机遇的指标,其重要性不断下降。历史上通过直接控制领土才能获得的好处,现在通过现代贸易和金融体系,借助信息和资本的自由流动,同样可以获得,而且成本更低,代价更小。第二次世界大战后德国和日本的再次崛起就是实例。 与此同时,随着国家间相互依赖和全球化程度逐渐加深,武力作为对外政策工具的作用相应降低,对外使用武力不但成本太高,而且很难取得预期效果,即便对大国也不例外。一国动武甚至威胁动武马上会招致国际社会的强烈反对,从而影响其对外经贸关系和国际形象,同时与国内重要的价值观也相抵触。这些都意味着通过武力来扩张和控制领土的直接和间接成本与日俱增。俄罗斯针对克里米亚采取军事行动所产生的效果就说明了这一点。在此背景下,当年曾经倡导和平解决国际争端的美国,无论从道义还是利益角度考虑,均认为以武力手段解决领土边界争议问题得不偿失。 (三)基于对有争议领土性质的认识 领土是国家的核心利益,不容侵犯。但是,有争议的领土是不是国家的核心利益?对此问题存在较大分歧。在美国决策者看来,国家利益分主次大小和轻重缓急。属国家核心利益就应坚决捍卫,非核心利益则可视情务实地处理。美国决策者认为,不同的领土争端涉及的利益会有所不同,有的有争议领土涉及国家的核心利益,有的则不然。基于上述看法,美国决策者在处理有争议的领土问题时采取了不同的做法。 以天鹅群岛、塞拉尼亚浅滩和威克岛三个争议岛屿为例,对于天鹅群岛,美国放弃了主权声索并承认了洪都拉斯的主权要求;对于塞拉尼亚浅滩,美国虽未放弃主权声索,但从态度上来说消极低调,从该地由哥伦比亚实际控制并在礁石上修建灯塔可见一斑;对于威克岛,美国自第二次世界大战以来就将其牢牢控制在手中,决不允许他国染指。这些不同的做法是美国根据不同的情况,结合内外部的环境变化,理性地考虑了其实际利益之后做出的政策选择。 罗斯福总统曾认为天鹅群岛的唯一用途就是作为海上飞机的抛锚之所,后来的美国政府则认为美国在天鹅群岛的实际利益主要是以椰子种植为代表的农产品生产,以及为航海和通信提供帮助。显然,他们都没有将天鹅群岛视作美国的核心利益。当然,美国在处理天鹅群岛的问题时也有其自身的政治考虑。在第二次世界大战期间以及古巴革命成功之后,天鹅群岛的重要性陡然上升;随着猪湾入侵失败以及美国将关注点转移到东南亚,其重要性又开始下降。在整个过程中,美国没有激化与洪都拉斯之间的主权之争。在美国决策者看来,为这个群岛与一个关系友好的小国陷入纷争得不偿失。正是对天鹅群岛的价值评估和对美洪关系的考虑,导致美国在1971年与洪都拉斯签订双边条约,承认洪都拉斯对天鹅群岛的主权声索。 在塞拉尼亚浅滩问题上,美国虽仍未放弃主权声索,但对它并不十分“上心”。当有人向美国国务院询问有关塞拉尼亚浅滩和新浅滩的情况时,国务院负责处理加勒比地区事务的官员保罗·迪·罗莎(Paolo Di Rosa)含糊其辞地回应道:“对于部分岛屿、浅滩抑或其他,我们已经在各种国际场合,包括与其他声索国面对面的场合,表达了我们的主权主张。我们认为我们的主张(较他国主张)更站得住脚。”尽管如此,美国政府并没有采取行动改变哥伦比亚对塞拉尼亚浅滩的长期控制,甚至默认了该国在岛礁上修建灯塔。 美国决策者更重视争议边界领土的地理位置及其战略意义。对于有“太平洋的踏脚石”之称的威克岛,美国选择坚决不承认其他国家的主权声索的做法。1941年12月,就在日军偷袭珍珠港不久以后,威克岛也被日军轰炸并最终占领,史称“威克岛战役”。在经历了短暂的易手之后,自第二次世界大战结束以来,美国一直牢牢控制着该岛,将其作为美国的主要空军和潜艇基地。1962年,威克岛的管理权由美国海军转移到美国内政部。目前,该岛由美国陆军太空与战略防御司令部(Army Space and Strategic Defense Command)使用。 如果说坚持以和平方式解决领土边界争议是美国处理相关问题的基本原则的话,那么根据实际情况理性地权衡利益所在,在坚持主权原则的前提下,灵活和多样化处理相关问题,则是美国处理有争议领土边界问题的关键。 (四)“法律解决”有其利好 从国际关系的实践来看,和平解决领土边界争议问题的方式主要有两类:一类是“政治解决”,另一类是“法律解决”。“政治解决”主要有三种做法,即谈判与协商,斡旋与调停,调解(和解)。“法律解决”主要是通过国际法院等权威的国际组织进行判决和仲裁。国际法院自1946年成立以来由其所判决的边界领土争议案件逐渐增加,国际社会越来越倾向于运用法律手段来解决国家间的领土争端。 美国之所以选择通过法律手段解决边界领土争议,主要基于以下几点:其一,有助于减少在有争议领土问题上的国内政治炒作;其二,有助于在国际社会树立自己“守法”的良好形象;其三,国际法院在判决时会兼顾当事国双方的感受,最终的裁决通常意味着某种妥协,结果不会对美十分不利。以1984年国际法院判决的缅因湾划界案为例,最后的判决在一定程度上照顾了双方的诉求,使得两国都不是完全的胜利者或失败者,从而也使得这种解决方案双方都能够接受。从长远的角度看,缅因湾内两国的边界线的最终确立不但使两国之间长期的管辖范围之争得以终结,而且为规范两国渔民的行为提供了依据,为两国在缅因湾的渔业合作奠定了基础,使两国都从中得到了利益。 (五)部门之间有效合作的结果 解决领土边界争议问题会牵扯到涉及渔业、航海、法律、国土资源、能源甚至军方的各种利益纠纷,单靠外交部门无法解决这些纠纷。此外,划分边界需要熟悉争议地区的地理情况、历史渊源,需要运用现代科技手段进行勘测,需要专业人士为划界工作提供技术支持,更需要政府相关部门之间的紧密配合。 以美国划定捕鱼区界线为例,为了有效完成确定美国海上边界的任务,在1976年《渔业保护和管理法》出台以前,美国国务院就开始联合美国国内的相关部门共同开展行动,提前做好准备工作。来自国务院的地理学家与国务院海洋、国际环境及科学事务局(The Bureau of Oceans,International Environmental and Scientific Affairs)和国务院法律顾问室(Legal Adviser of the Department of State)负责主持成立了一个跨部门小组,处理前期工作。小组成员的来源非常广泛,具有很强的代表性,分别来自国防部、司法部、内政部、联邦能源署、海岸警卫队和商务部下属的国家海洋和大气管理局(The National Oceanographic and Atmospheric Administration of the Department of Commerce)。小组最初关心的议题是美加之间就缅因湾大陆架划界事宜,后来这一机制被用于处理美国所有与《渔业保护和管理法》有关的边界问题,成为部门间有效沟通的渠道。 部门间的有效合作是理性务实地处理领土争议的制度保障。如果相关部门之间缺乏有效而畅通的沟通渠道,可能会造成在复杂的划界问题上理应被考虑的相关利益被忽略,或造成某些方面的利益被过度强调,甚至被政治化,导致有争议的领土问题得不到有效管控和解决。可见,美国政府较务实地处理海洋权益和领土争议,各部门间的有效合作发挥了重要作用。 四、结语 作为当今世界唯一的超级大国,美国与若干国家存在领土主权争议,在海洋边界划分问题上存在分歧。这些争议海域和领土并非都由美国控制,比如玛基亚斯海豹岛由加拿大实际控制,塞拉尼亚浅滩由哥伦比亚实际控制;也并非都是资源匮乏之地,比如波弗特海可能蕴藏着丰富的石油和天然气资源,并且会对未来北极地区的局势产生重要影响。尽管领土边界争议很容易引发国家间的冲突和对抗,但在管理和解决争议领土边界的问题上,美国表现得较为低调和克制,没有运用其经济和军事实力进行强力“维权”。美国之所以选择主要通过和平方式解决和处理海洋权益和领土争议,原因在于它认为这样做符合美国的国家利益,包括经济利益、政治利益和安全利益,符合国际规则。正是基于利益和理念的双重考量,美国才采取了相应的处理海洋权益和领土争议的做法,从而避免了与有关国家关系的恶化和陷入冲突。 文章来源:亚太安全与海洋研究 作者:孙天旭,北京大学国际关系学院博士、清华大学博士后;贾庆国,全国政协委员、察哈尔学会国际咨询委员会委员、北京大学国际关系学院院长 版权所有©中国海洋发展研究中心 查看详细>>

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4 吴士存: 从当前南海形势看海上规则和秩序建设的紧迫性 2018-10-16

发布时间:2018-09-27 从2016年下半年仲裁裁决之后,我们采取了一系列的应对措施,南海局势趋于平静,但是南海的实质问题——领土争议并没有解决,现在风平浪静只是表面上的,处理不好,南海问题很可能风浪再起。当前南海形势有以下几个特点: 第一,中美在南海地区的军事较量是影响南海形势发展的一条主线。去年美国针对我们在南海地区进行了4次航行,并频繁访问周边国家在南海地区的军事基地。我国在南沙地区的岛礁建设完成之后,相应的设施逐步部署到位,应对美国的手段也越来越多样化。这些是影响南海形势发展的一条主线。 第二,美国在亚太地区的两个重要盟友——日本和澳大利亚,对南海的介入将成为影响南海形势发展的一个新的变数。今年3月,日本在加拿大刚刚召开的七国集团外长会议发表的声明,要求中国支持裁决,反对中国在南海搞军事化。从军事上看,去年5-8月,日本海上自卫队第一次成体系、长时间的在南海地区活动,访问越南港口、菲律宾港口,在印度洋参加美印的军事演习,其军事力量已经延伸到南海。澳大利亚也是如此,去年澳大利亚总理特恩布尔在香格里拉对话就提出中国不能在南海地区搞军事化,最近他们的亚洲护卫舰在南海地区访问了越南港口、菲律宾、马来西亚,他们的海军力量也已经在南海地区出现了。 第三,四大因素将来会引发南海问题再度升温。 (一)我国在南海岛礁上的军事设施部署。所谓的航行自由行动对外讲的口径就是挑战中国过度的海洋主张,使得我国在南海岛礁相关的设施建设和军事设施的部署不能发挥作用。 (二)航行自由行动。航行自由行动会更加频繁,手段更加多样化,这是美国能够在南海地区可以堂而皇之的进行军事行动的很重要的理由。我国反制的手段也越来越多样化和强硬,一旦美国实施,我们就要防卫,也会驱动南海问题升温。 (三)“南海行为准则”的磋商。首先,“准则”是否有法律约束力这个核心问题还没有达成共识,从东盟的视角来看希望有法律约束力,目的是想借助“准则”将来牵制中国。但是因为“准则”关系到南海地区的长治久安,中国也必须要有积极的姿态参与到“准则”的磋商。我国应尽快评判利害,做出明确立场。其次,准则的适用海域问题也没有达成共识,中国、越南、菲律宾、马来西亚在这个问题上都有各自主张。另外,COC是争端解决机制还是危机管控机制的定位也有争议,越南、菲律宾希望既是危机管控机制,同时还是一个争端解决机制,我们认为COC只能是一个危机管控机制。因此,COC要在短时间里面达成共识是不可能的。但部分国际势力肯定会借此抹黑中国,在这个情况下南海问题就会再度升温。 (四)少数国家在南海地区单边行动会驱动南海问题升温。去年上半年越南在万安北争议地区启动油气开采单边活动,虽然最后不得不撤出,但只要时机合适还要重返万安北。我国正和菲律宾谈争议地区的油气共同开发,和马来西亚、文莱也在谈争议地区,所以针对万安北区块情况,我们会采取各种手段阻止,一旦情况发生,会再度引发南海地区的升温。 第四,越南成为域外国家尤其是美日搅局南海的一个新“代理人”。在美国、日本的挑唆下,越南不断的推动南海问题国际化,比如抗议中国在南沙岛礁上面部署导弹,且立场、态度非常强硬。把“西沙问题”闹大,造成“西沙问题”的国际化,也是越南的一个战略。 第五,仲裁裁决的负面影响会逐步显现。仲裁裁决后,我们采取了一系列的反制行动,也将提出批驳裁决,但国际社会始终认为作为当事人,理由不一定客观,所以第三方视角的批驳还是很重要的。仲裁裁决的负面影响还会继续发酵,包括单边军事行动,美国的航线自由行动,甚至COC磋商的关键时候,这些国家一定会把仲裁裁决拿出来。我们之所以主张共同开发就是因为南沙有重叠的专署经济区主张,要搞大家一起搞,这样仲裁裁决就没有了。所以虽然我们不接受、不参与、不承认仲裁裁决,但是它的负面影响仍然存在。 中国面对南海问题的四大挑战: 第一是海上维权挑战。黄岩岛现在靠海警团队永久驻守,有台风的时候就会撤回,所以得而复失是可能的。我们与马来西亚、菲律宾也有岛礁争议。美国人会时刻盯着我们,所以我们在南沙的相关设施的部署要有序进行,海上维权的挑战仍然是巨大的。同时,海上力量还要保障正常的渔业生产活动。 第二是法律挑战,由仲裁案引发的。 第三是规则领域的挑战。南海行为准则涉及到未来南海地区的规则对谁有利的问题,我们必须把这个主导权抓到自己手里。而各方的利益不只是东盟十个国家,还有南海沿岸国家,也有非南海沿海国家,都希望利益在规则里得到体现,难度非常大,挑战非常大。 第四是话语权的挑战。我国对南海诸岛拥有主权受到很多国家质疑,中国现在改变现状,会说我们在南海搞军事化,中国在九段线上保持模糊,会问为什么不把问题说清楚。所以,短时间里我们在南海问题上是被动的,话语权挑战会伴随着我们崛起的全过程。 文章来源:亚太安全与海洋研究 作者:吴士存中国南海研究院院长,研究员 版权所有©中国海洋发展研究中心 查看详细>>

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